Очень важным является этап становления местного самоуправления, который можно отнести к концу 80-х - началу 90-х годов прошлого столетия. Он тесно связан с экономическими и политическими преобразованиями, проходившими в нашем государстве и обществе . Во всех этих преобразованиях была заложена идея децентрализации власти . И поскольку власть базируется на экономической основе, нужно было пересмотреть вопросы собственности и финансовых ресурсов, установить их оптимальное соотношение между центральными и местными органами власти.

Собственность субъектов РФ обеспечивает реализацию интересов людей, проживающих в границах субъектов РФ.

Муниципальная собственность служит удовлетворению интересов жителей муниципального образования.

Если рассмотреть все формы собственности во всех смыслах, то они в той или иной мере соприкасаются с одной целью - удовлетворение интересов граждан Российской Федерации. А согласно Конституции РФ власть должна проявлять заботу о благосостоянии граждан своей страны.

Мы видим, что в итоге все формы собственности во всех случаях взаимосвязаны и взаимообусловлены, а также подчинены в какой-то степени достижению единой цели - удовлетворению интересов граждан Российской Федерации. Они объединены в единую систему, состоящую из элементов, обеспечивающих надлежащее функционирование этой системы.

Другими словами, собственность - это система, состоящая из ряда взаимообусловленных, взаимосвязанных отношений (элементов), обеспечивающая удовлетворение общественных интересов в целом и интересов каждого субъекта в отдельности.

Чтобы достичь этой цели, необходимо обеспечить правильное, эффективное управление собственностью каждому из ее владельцев. Тогда система в целом будет функционировать удачно.

Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.

Состав муниципальной собственности в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) разграничен по уровням территориальных образований.

I. В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

15) обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района;

16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

III. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в пунктах I и П.

IV. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в пунктах I и II, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Таким образом, муниципальная собственность впервые разграничена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.), что является новым законодательным достижением. Законодатель предпринял попытку, нацеленную на достижение соответствия компетенции различных уровней местного самоуправления их материальным возможностям. Если нормы закона будут реализованы на практике, то местное самоуправление окажется жизнеспособным. Помимо этого, чтобы что-то распределять, нужно развивать реальный сектор экономики , т. е. производство и торговую сферу. На сегодняшний день никаких мер в данном направлении не предпринято. Происходит законодательный процесс разделения того, что еще не создано фактически.

Иначе говоря, нет экономической основы, нет и местного самоуправления.

Конечно же, в законе имеется неопределенность. Она состоит в том, что в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов «могут находиться» имущество движимое и недвижимое. Реальная жизнь, история становления и развития местного самоуправления свидетельствуют о том, что такого имущества как раз и нет в собственности подавляющего большинства муниципальных образований.

Закон приводит довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для решения задач.

Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Правовое регулирование отношений муниципальной собственности

Среди федеральных законов особое место занимает Гражданский кодекс Российской Федерации, закрепивший ряд норм, устанавливающих право муниципальной собственности , управление ею. Нормы, регулирующие отношения муниципальной собственности , закреплены также, как уже отмечалось, в Федеральном законе «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 гг.).

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 1990-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» .

В соответствии с приложением № 3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства , расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия , объекты инженерной инфраструктуры и т. д.

В состав муниципальной собственности передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности.

Создание муниципальной и других форм собственности

Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль .

В соответствии с ч. 4 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы местного самоуправления вправе создавать предприятия , учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ , в том числе межмуниципальных. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации . Законы предусматривают создание предприятий различных форм собственности на территориях муниципальных образований . Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны способствовать этому процессу. В противном случае местное самоуправление может оказаться невостребованным.

Приумножение муниципальной собственности путем создания муниципальных предприятий, пожалуй, одно из главных средств совершенствования экономической основы местного самоуправления. Более детально вопросы создания муниципальных предприятий, учреждений, организаций регламентированы в уставах муниципальных образований.

Укреплению экономической основы способствуют не только муниципальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на территории муниципального образования, в той или иной степени способствуют росту экономической базы муниципального образования, дают доходы в местный бюджет .

В настоящее время это особенно актуально. Следует заметить, что в период кризиса в России наметилась тенденция сокращения малых, средних предприятий. По состоянию на 2008 год их насчитывалось 891 тыс. Из них 250 тыс. функционировало в г. Москве. В 2009 г. их количество сократилось до 282 тыс., т. е. почти втрое. На каждое муниципальное образование в среднем приходится 11,6 малого предприятия. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они были созданы еще в советский период, в других их нет в достаточном количестве в большинстве муниципальных образований. Если на территории самоуправляющейся единицы будет достаточное число малых и средних предприятий производственного назначения, то часть выпускаемой ими продукции может вполне удовлетворить запросы жителей этой территории, а также содержать убыточные предприятия и организации. Оставшуюся продукцию можно реализовать за пределами территории или обменять на необходимые для своих жителей товары повседневного спроса. Кроме того, все налоги с физических лиц зачисляются в местный бюджет . При таких условиях органам местного самоуправления значительно легче управлять процессами. Но для того, чтобы сформировать производство, нужно создать нормальные условия для вновь образующихся предприятий.

В большинстве бюджетов муниципальных образований, особенно в сельских населенных пунктах, малых городах, бюджет развития вообще не предусматривается из-за отсутствия денежных средств . Естественно, здесь нет возможности решать задачи становления промышленного производства.

В стране сложилась тяжелая обстановка в сфере экономики .

Фактически утрачена авиационная отрасль, разорены топливно-энергетический комплекс и угольная промышленность.

Все эти отрасли производили кроме целевой продукции также товары народного потребления, их предприятия отчисляли средства в местные бюджеты в виде налога с оборота и подоходного налога, которые обеспечивали достаточность бюджетов и их сбалансированность. В настоящее время такие предприятия либо остановлены, либо едва-едва функционируют, и, естественно источники доходов прекращены.

Это связано с тем, что в России в последние годы практически все виды предприятий были значительно сокращены. В результате территории недополучают огромные объемы собственной продукции и услуг. Общество стало зависимым от импорта даже по продовольственным товарам.

В ходе реформ страна утратила свой экономический потенциал в лице государственной промышленности. Плохо развитая местная промышленность также была в значительной степени ослаблена и сокращена в результате приватизации . Проводимая в централизованном порядке приватизация не учитывала местных интересов. Все происходило без согласования с местными органами.

В итоге самые рентабельные предприятия торговли, бытового обслуживания, ремонтно-строительные предприятия и их мощности, спортивные сооружения, нежилые помещения были волевым порядком отчуждены у местных органов по низким ценам. Последним оставили убыточные объекты собственности, на содержание которых хронически не хватает средств. Первый этап приватизации как раз и нанес ощутимый удар по материальной основе местного самоуправления. Можно сказать, что местная власть получила доходы в бюджет от приватизации. Да, получила. Но они ни в коем случае не возместят причиненного ущерба. Они просто несоизмеримы.

Сложная ситуация почти во всех градообразующих предприятиях, где создается до 40 % ВВП. Только лишь 10 % городов более или менее имеют положительную тенденцию развития.

Следует заметить, что число субъектов муниципальной формы собственности имеет тенденцию к увеличению, а затем к снижению.

В 2005 г. их было 227815 единиц, в 2006 г. - 243642, в 2007 г. прогнозировалось - 241412, в 2008 г. - 242580 единиц. При этом рост идет за счет организаций социальной сферы, которые в основном убыточны: в 2005 г. - 133251, в 2006 г. - 141879, в 2007 г. - 142428, в 2008 г. -142235 единиц. Вместе с тем число унитарных муниципальных предприятий имеет тенденцию к уменьшению: в 2005 г. - 33387, в 2006 г. - 32579, в 2007 г. - 30706, в 2008 г. - 29259 единиц.

Как видно, производственная сфера сокращается за счет приватизации и разорения предприятий, которые составляют фундамент муниципального образования.

Общее состояние местной публичной власти характеризуется уменьшением материально-финансовых ресурсов. За последние 12 лет наблюдалась тенденция к их сокращению. Если в середине 1990-х годов прошлого столетия в собственности муниципальной власти было 66 % имущества от общего объема имущества страны, то в 2006 г. его объем снизился до 20 %.

Удельный вес денежных доходов от использования муниципальной собственности в целом по России в 2007 г. в объеме собственных доходов муниципальных образований составил по России 4,9 %. При этом удельный вес организаций муниципальной формы собственности в общем числе зарегистрированных хозяйствующих субъектов составил всего 7-8 %.

Это, естественно, повлекло сокращение реального сектора муниципальной экономики и как результат отразилось на объеме выпускаемой продукции. Удельный вес муниципального сектора экономики в промышленности составляет по России менее 1 %, в сельском хозяйстве 0,6-0,7 %. Доля инвестиций органов местного самоуправления в основной капитал (ЖКХ, образование, здравоохранение) составляет всего около 5 %.

И это закономерная тенденция, обусловленная, с одной стороны, старением и износом основных производственных фондов, с другой - нежеланием центральной власти вкладывать средства в развитие реального сектора экономики. Сегодня в муниципальной собственности находятся, как правило, предприятия, производящие продукцию социальной направленности, изношенность основных производственных фондов которых составляет свыше 70 %.

В то же время Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.), да и прежний Закон (1995 г.) предусматривают такой объем прав , обязанностей и предметов ведения, который требует для его реализации не менее 50 % объема общих доходов Российской Федерации и значительных капиталовложений для становления реального сектора экономики страны в целом.

Сложилась кризисная ситуация с детскими дошкольными учреждениями. Всего по стране их численность сократилась с 80 тыс. на начало 1990-х годов до 47 тыс. в 2005 г., т. е. почти в два раза. Не решена эта проблема и в 2014 году. В результате десятки тысяч семей не могут устроить детей в детские дошкольные учреждения. В очереди записываются сразу после рождения детей, но не всегда эти задачи решаются результативно.

Местные органы из-за недостаточности средств сегодня не в состоянии решить многие проблемы.

Например, в Китросском сельском совете Батурлинского района Нижегородской области наблюдается следующая тенденция. Доходы местного бюджета составили на 2006 г. 430 тыс. рублей, в то же время расходы - 2 млн 10 тыс. рублей.

Как видно, дефицит бюджета огромный. Спрашивается: за счет чего решать наболевшие неотложные проблемы поселения - ремонтировать школу, теплосети, дороги и т. д.? Источников дохода только два: налог на землю и на имущество с физических лиц. На селе - это капля в море.

Муниципальная имущественная основа сокращается, и другие формы деятельности не находят развития, т. е. реальный сектор экономки не имеет стабильного, положительного движения.

Естественно, что материальное положение оказывает влияние на состояние муниципального имущества. Безусловно, это приводит к кризисному состоянию территории и ее органов.

В таких условиях сложно осуществлять управление на территории. Понимание этой проблемы привело многих руководителей в системе местного самоуправления к выводам о том, что нужно развивать, приумножать свою производственную базу, укреплять муниципальную собственность.

Такой подход характерен для ряда областей Сибири, Дальнего Востока, Центрального Черноземья, Краснодарского края, Ростовской области.

Управление муниципальной собственностью

Что касается иностранных инвестиций, то в соответствии со ст. 6 Закона «Об иностранных инвестициях» иностранным инвесторам предоставляется столь же благоприятный правовой режим, что и отечественным. Такая инвестиционная деятельность может протекать в тех же видах, что и отечественная. Иностранные инвестиции могут вкладываться в любые объекты, в том числе и относящиеся к муниципальной собственности.

При этом ссуды предоставляются: на проведение структурной перестройки производства; на уплату целевых кредитов, направленных на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов и т. д.

В Омской области постановлением главы администрации от 19 июля 1995 г. № 352-П был создан Сибирский инвестиционный фонд.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях в большей степени принимаются решения, регулирующие прямые вложения в производство товаров, оказание услуг, приобретение оборудования, разработку и осуществление предпринимательских проектов, касающихся развития производства, и т. д. Такие решения приняты в основном в ряде городских муниципальных образований Сибири и Северо-Западного региона. При этом ссуды выдаются, как правило, из местного бюджета. Следует заметить, что это незначительные средства, но, тем не менее, они хоть в какой-то мере способствуют становлению производства.

Муниципальный заказ. Важнейшим средством, обеспечивающим развитие производственной и иной деятельности, является муниципальный заказ. С помощью муниципального заказа органы местного самоуправления могут способствовать развитию добросовестной конкуренции по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию различных услуг.

В муниципальном заказе заинтересованы предприятия различных организационно-правовых форм, так как он гарантирует реализацию их возможностей, способствует росту производства, совершенствованию его технологий, накоплению оборотных средств .

Кроме того, муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и укрепления позиций российского товаропроизводителя.

Изучение практической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальный заказ имеет применение в городах, районах и даже в крупных сельских муниципальных образованиях, где имеются бюджетные средства. Муниципальный заказ применяется в строительстве объектов социально-бытового обслуживания, дорожном строительстве, строительстве газовых систем населенных пунктов, ремонте школ, больниц и т. д.

Муниципальный заказ способствует развитию отношений органов местного самоуправления с предприятиями и организациями различных форм собственности, стимулирует расширение производства и сферы оказания услуг. Это позволит в итоге через определенное время расширить источниковую базу для местного бюджета, от увеличения доходной части которого зависит объем выделяемых средств в виде капиталовложений в развитие отечественного товаропроизводителя, а также инфраструктуры муниципального образования.

В соответствии со ст. 54 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) организацией муниципального заказа занимаются органы местного самоуправления. Их деятельность состоит в следующем.

1. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

3. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Муниципальный заказ увязывается с муниципальными нуждами, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Местное самоуправление - это гарантируемая конституцией организация и деятельность граждан по решению вопросов местного значения.

Основы местного самоуправления - это совокупность экономических, социальных и правовых условий для деятельности местного самоуправления и реализации права граждан в сфере решения вопросов местного значения.

Экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, они служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности, а также оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом.

Экономическую основу местного самоуправления составляют: имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований.

Государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Европейская хартия обозначает примерные Общие принципы, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти. Они устанавливают, что:

• 1. Органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами;
• 2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым полномочиям;
• 3. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов;
• 4. Финансовые системы органов самоуправления должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
• 5. Защита более слабых органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов.

Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развитию экономических основ местного самоуправления. Это заключается в том, что они:

• 1. Регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную;
• 2. Передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий;
• 3. Разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;
• 4. Регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
• 5. Обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
• 6. Обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; муниципальное право местное самоуправление
• 7. Компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;
• 8. Участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

В собственности Муниципальных образований может находиться:

• - Имущество, предназначенное для решения установленных законом вопросов местного значения;
• - Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;
• - Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Исходя из этого в собственности поселений могут находиться:

• - Имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо - и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
• - Автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
• - Жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
• - Пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
• - Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
• - Объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
• - Библиотеки;
• - Имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
• - Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;
• - Имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
• - Имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
• - Имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
• - Имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
• - Имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• - Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
• - Обособленные водные объекты на территории поселения;
• - Леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

В собственности Муниципальных районов могут находиться:

• - Имущество, предназначенное для электро - и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
• - Автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
• - Пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
• - Имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;
• - Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

Имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

• - Имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
• - Имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
• - Имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
• - Архивные фонды,;
• - Имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
• - Межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;
• -Имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• - Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
• - Обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, либо не относящееся к перечисленным выше видам имущества, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.

Порядок и сроки отчуждения устанавливаются федеральным законом.

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом

Власть и экономика

А. Я. ЗАПОРОЖАН

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: местное самоуправление, экономическая основа, муниципальная собственность, средства местных бюджетов, муниципальные образования

^^татья посвящена рассмотрению составляющих экономической основы местного самоуправления. Исследуются

причины конфликтов, возникающих в процессе разграничения объектов собственности между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Особое внимание уделяется рассмотрению роли муниципальной собственности, а также структуре налоговых доходов местных бюджетов. В заключении автор утверждает, что диспропорции между доходами и расходами местных бюджетов приведут к тому, что экономической (финансовой) базой муниципальных образований со временем станут бюджетные трансферты, т. е. финансирование из вышестоящих бюджетов.

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) экономическую основу местного самоуправления составляет имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Рассмотрим указанные составляющие.

В отличие от ранее действующего законодательства данным законом был установлен конкретный (исчерпывающий) перечень видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности. Этот перечень имущества был определен в соответствии с принципом целевого назначения, согласно которому в муниципальную собственность может входить только то имущество, которое предназначено для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований. Такое жесткое и однозначное решение в отношении имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности, создало на практике много проблем.

Во-первых, перечни вопросов местного значения муниципальных

образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности. По мнению некоторых специалистов, в составе муниципальной собственности не предусмотрено имущество для решения таких местных вопросов, как создание условий для обеспечения жителей муниципальных образований услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, содействия в развитии сельскохозяйственного производства и т. д. .

Во-вторых, законодатели определили муниципальную собственность лишь как основу для реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и тем самым ограничили ее роль в жизнедеятельности муниципальных образований. На самом деле эта роль более значима.

Муниципальная собственность должна служить основой для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, т. е. выполнять социальную функцию. И если в соответствии с первой, более узкой трактовкой роли муниципальной собственности в жизнедеятельности муниципальных образований можно еще попробовать дать исчерпывающий перечень видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности, то в соответствии со второй, более широкой трактовкой этого сделать в принципе невозможно. Дело в том, что в данном случае на первый план выступает специфика каждого муниципального образования, для жизнедеятельности которого нужно решать разные задачи и, соответственно, иметь разные виды имущества.

Именно в силу рассмотренных выше причин в статьи Закона № 131-ФЗ, устанавливающие состав муниципальной собственности, несколько раз вносились поправки, которые, с одной стороны, расширяли перечень видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности1, а с другой - размывали четкие определения данного имущества. Это в свою очередь вызывает возражение других специалистов, выступающих против бесконечного расширения видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности.

Таким образом, можно сделать первый вывод, что абсурдна сама идея определения границ имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности. Однако норма Закона № 131-ФЗ,

определяющая состав муниципального имущества, действует. Действуют и ограничения на формирование муниципального имущества, вытекающие из этой нормы. Вместе с тем имущество, предназначенное для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований, имеет свою специфику. Оно «характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны муниципальных образований.

Причем чем меньше муниципальные образования, тем большая доля в муниципальной собственности объектов, требующих бюджетного финансирования и, соответственно, тем больше проблем с их содержанием и финансированием. Принципиальная особенность состава муниципальной собственности заключается в том, что она является доходопотребляющей.

Огромная часть (60-70 %) бюджетных расходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в работоспособном состоянии» .

Казалось бы, для равновесия в состав муниципальной собственности должно входить имущество, за счет которого покрывались бы расходы на содержание доходопотребляющих объектов. Иначе говоря, в составе муниципальной собственности должно наблюдаться равновесие между доходопотребляющими и доходообразующими объектами. Однако такого равновесия нет и не может быть в принципе, ибо нормы Закона № 131-ФЗ это запрещают. В соответствии с данными нормами: - создание предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, является незаконным; - имущество, предназначенное для коммерческих целей, должно быть перепрофилировано или передано другим собственникам.

Важно отметить, что нормы Закона № 131-ФЗ не являются пассивными, т. е. просто запрещающими муниципальным образованиям иметь прибыльно ориентированные предприятия. В соответствии с Законом № 131-ФЗ имущество муниципальных образований, не включенное в список разрешенного, должно было быть перепрофилировано или подвержено отчуждению в процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями до 1 января 2009 г.2. Этот процесс на практике имеет колоссальные негативные последствия для муниципальных образований. Дело не только в том, что муниципальные образования должны будут расстаться с прибыльно ориентированными предприятиями, которыми они владели и доходы от которых составляли порой значительную долю доходов местных бюджетов.

Дело еще и в том, что в процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями состав муниципальной собственности пополняется не только доход о потребляющим, но и проблемным и даже порочным (скотомогильники) имуществом.

Процесс разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями характеризуется следующими обстоятельствами. С одной стороны, налицо объективная процедура передачи муниципальным образованиям объектов, которые в соответствии с Законом № 131-ФЗ должны входить в состав муниципальной собственности. С другой - понуждение органов местного самоуправления принимать в состав муниципальной собственности: - объекты, находящиеся в аварийном состоянии или требующие капитального ремонта; - объекты без технической документации; - спорное или бесхозное имущество.

Возникающие в процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями хозяйственные споры (когда, например, муниципальные образования отказываются принимать в состав муниципальной собственности какие-то объекты собственности) заканчиваются, как правило, не в пользу муниципальных образований. «Арбитражные суды выносят решения о понуждении органов местного самоуправления к принятию объектов социальнокультурного назначения (или жилищного фонда) в муниципальную собственность, указывая на неправомерность выдвижения дополнительных требований для их принятия в муниципальную собственность. Основанием для таких решений чаще всего является Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235, в соответствии с которым обязанность по передаче и принятию объектов собственности определена императивно и не обусловлена возложением на передающую сторону дополнительных обязательств...» .

Описанная выше ситуация, на наш взгляд, лишена какого-либо

здравого смысла. Объекты социально-культурного назначения или жилищный фонд должны перейти в состав муниципальной собственности в силу Закона № 131-ФЗ. Однако, эти объекты должны передаваться не в аварийном состоянии или с учетом компенсации на их ремонт, ибо очевидно, что денег на их ремонт в местных бюджетах нет. Однако, арбитражные суды, разрешая хозяйственные споры, выносят иные решения: «Пере дача имущества, находящегося в федеральной собственности, муниципальным образованиям в порядке, предусмотренном ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ, не является передачей государственных полномочий по содержанию указанного имущества, а значит не предусматривает финансовой компенсации» .

Если муниципальные образования отказываются принимать в свой состав по рассмотренным выше причинам то или иное передаваемое им имущество, то закон и в этом случае не на их стороне. «В

случае если в установленный срок передаточный акт не подписан и / или не представлен органу государственной власти, осуществляющему передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке (постановления Федеральных арбитражных судов Московского и Уральского округов по соответствующим делам). Право собственности на имущество, передаваемое в муниципальную собственность, устанавливается органами исполнительной власти области (определение Верховного суда РФ от 16 мая 2007 г. по делу № 59-Г07-7)» .

Помимо включения в состав муниципальной собственности доход о потребляющего, проблемного или порочного имущества, муниципальные образования несут еще расходы на оплату значительной по размеру государственной пошлины за регистрацию права собственности на объекты недвижимости, а также госпошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества предприятий, учреждений и организаций в муниципальную собственность из государственной.

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы: 1. В процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями в отношении муниципальных образований творится произвол. Самое страшное, что этот произвол оформлен нормами законодательства, т. е. творится узаконенный произвол.

2. Нормы законодательства об объектном составе муниципальной собственности и о разграничении объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями противоречат Конституции РФ и правовой позиции Конституционного суда РФ, в соответствии с которой все субъекты, признаваемые собственниками, должны иметь одинаковые полномочия, и государство должно обеспечивать равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений объектного состава имущества, которое может принадлежать публичным собственникам .

3. Муниципальная собственность не может быть экономической основой местного самоуправления, ибо, являясь по своей природе доходопотребляющей, она не только не формирует бюджетные доходы, но и наоборот, требует значительных бюджетных расходов на поддержание объектов муниципальной собственности в работоспособном состоянии.

Ситуация с муниципальной собственностью не является стечением непредвиденных обстоятельств.

Она выражает закономерный результат, цель проводимой законодательной властью политики. Председатель комитета Государственной Думы по собственности В. Плескачевский четко определяет позицию по роли муниципальной собственности в жизнедеятельности муниципальных образований: «Абсолютно во всех случаях, где властные функции соседствуют с хозяйствующими функциями по распоряжению имуществом, возникает угроза коррупции. Избыточное имущество влечет за собой избыточные полномочия, а содержание администраторов имущества обходится дороже, чем доходы от этого имущества. Сегодня в структуре доходов муниципалитетов 35-40% составляют доходы от использования имущества. В развитых экономиках доля неналоговых доходов - 5-6%. Это предел»

В. В. Путин в бытность своего президентства еще более четко определял свою позицию по рассматриваемому вопросу: «У власти должно остаться только то имущество, которое необходимо для властных полномочий» .

Такая позиция в отношении муниципальной собственности является убедительной и в целом оправданной.

Однако в данном случае могут быть высказаны следующие контраргументы: 1. Почему на практике только в отношении муниципальных образований проводится жесткая политика по определению границ муниципальной собственности2. В развитых экономиках небольшая доля неналоговых доходов покрывается за счет налоговых доходов. Только доходы от налога на недвижимость составляют там 60% доходов местных бюджетов . А что можно сказать в этом плане о России--Как известно, доходы местных бюджетов включают в себя: - налоговые доходы, - неналоговые доходы, - безвозмездные перечисления.

Налоговые доходы дифференцируются на: - доходы от местных налогов, - отчисления от федеральных налогов по нормативам, установленным в бюджетном кодексе, - отчисления от региональных налогов по нормативам, установленным региональными органами власти.

Наиболее значимы доходы от местных налогов, т. к. размеры их поступления в местные бюджеты напрямую зависят от деятельности органов местного самоуправления.

В результате изменения бюджетного и налогового законодательства в течение последних лет в числе местных налогов, формирующих финан совую базу местных бюджетов за счет собственных средств, осталось всего 2 налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Закрепленные за местными бюджетами в размере 100% поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств.

Из представленной ниже таблицы (табл. 1) видно, что доля доходов от местных налогов в структуре доходов местных бюджетов в 2006 г. составила менее 11%.

Муниципальные образования за счет собственной финансовой базы (налоговых и неналоговых доходов) не способны обеспечить выполнение возложенных на них бюджетным законодательством расходных обязательств в полном объеме.

Так, в Республике Карелия финансовые ресурсы городских поселений в 1,5 раза меньше, чем необходимо, сельских - в 5 раз. Нередко средств в местном бюджете хватает лишь на выплату заработной платы муниципальным служащим. По информации региональных контрольно-счетных органов, всего 2 % муниципальных образований России являются самодостаточными, расходы остальных в среднем вдвое превышают их доходы . Недостаток собственных доходов местных бюджетов компенсируется бюджетными трансфертами.

Расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения, по данным Министерства финансов РФ, в 2006 г. Составили 1074 млн руб. Данные расходы на 59,5 % были покрыты за счет налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в сумме 638,5 млн руб. Остальная часть расходов покрывалась за счет межбюджетных трансфертов. Однако в ближайшие 3 года соотношение собственных доходов и межбюджетных трансфертов, по расчетам того же Министерства финансов РФ, существенно изменится: безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ в местные бюджеты РФ в 2008- 2010 гг. составят в среднем около 60 % годовых объемов доходов местных бюджетов. В то же время фактически в четверти субъектов Российской Федерации этот показатель уже превышает 65%, в отдельных регионах (Карачаево-Черкесия, Якутия, Курганская область) - превышает 75%, а в республиках Алтай и Тыва - свыше 80%. По данным из других источников, уже в настоящее время доходы местных бюджетов от безвозмездных поступлений составляют до 85% от общего уровня доходов местных бюджетов .

Можно согласиться с официальной позицией Министерства финансов РФ, в соответствии с которой сбалансированность местных бюджетов должна рассматриваться не только с позиции финансового обеспечения муниципальных образований закрепленными за ними действующим законодательством налогами, но и с учетом выделяемых из региональных бюджетов межбюджетных трансфертов, за счет которых возможно в условиях значительной дифференциации налогового потенциала муниципальных образований осуществлять выравнивание их бюджетной обеспеченности. Все дело в доле межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов. Когда доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов в каждом четвертом субъекте федерации превышает 65 %, а в некоторых составляет 80-85 %, то можно говорить о размывании одного из базовых принципов бюджетной системы России - принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований.

По мере реализации норм Закона № 131-ФЗ об объектном составе муниципальной собственности и о разграничении объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями ситуация будет только ухудшаться. Дело в том, что доходы местных бюджетов будут сокращаться за счет изъятия из состава муниципальной собственности прибыльно ориентированных предприятий, а расходы будут увеличиваться за счет поддержания в работоспособном состоянии передаваемого в муниципальную собственность имущества, которое, как отмечалось ранее, по своей сути является доходопотребляющим. Увеличивающийся разрыв между доходами и расходами местных бюджетов можно будет покрывать только за счет увеличения объема и, соответственно, доли в структуре доходов местных бюджетов межбюджетных трансфертов. А это, в конечном счете, будет вести к тому, что экономической (финансовой) базой муниципальных образований со временем станут бюджетные трансферты, т. е. финансирование из вышестоящих бюджетов.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований.

Европейская хартия о местном самоуправлении закрепляет в ст. 9 следующие общие принципы финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления:

Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;

По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменениями издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов;

Согласование порядка предоставления перераспределяемых ресурсов с органами местного самоуправления;

Выделение местным органам самоуправления субсидий, предоставление которых не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции;

Доступ к национальному рынку капиталов органов местного самоуправления, в соответствии с законом, для финансирования инвестиций.

Кроме принципов, закрепленных в Европейской Хартии, при формировании финансово-экономических основ местного самоуправления опираются также на ряд других, более конкретных принципов:

1. Принцип достаточности ресурсов. Данный принцип предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органами местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед органами поставлены. Безусловно, данный принцип выступает как цель, к которой необходимо стремиться, поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти.

2. Принцип ограниченности ресурсов подведомственной местному органу власти территории. Данный принцип предусматривает, что при распределении ресурсов необходимо прежде всего использовать те ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закрепляться только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Данный принцип позволяет стимулировать максимально эффективно ресурсы собственной территории и заставляет органы власти заботиться о возобновлении ресурсов.

3. Принцип инфраструктурной целостности . Данный принцип требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Так, если ответственность за системы жизнеобеспечения (водопровод, канализация, мусороперерабатывающие заводы и т. д.) несут органы местного самоуправления, то данные структуры должны передаваться в собственность или ведение этих органов. При этом данный принцип требует максимально стремиться к завершенности технологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределение ответственности за работу системы в целом.

На основании ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности;

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В широком смысле такую основу составляет местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на экономическую поддержку государства.

Решение о порядке формирования муниципальной собственности принимается на федеральном уровне, а передачу этой собственности осуществляют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основным документом, по которому произошло деление собственности на государственную и муниципальную, было Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Она представляет собой вид публичной собственности наряду с государственной собственностью.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для решения вопросов местного значения; во-вторых, для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; в-третьих, для обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, учреждений. В случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для вышеназванных целей, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает в общем виде перечень объектов собственности поселений, муниципальных районов, городских округов.

Содержание права муниципальной собственности в соответствии со ст. 209 ГК РФ составляют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом. Однако собственник - это субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается определенным имуществом, но делает это по своему усмотрению и в своем интересе7 Толстой Ю.К. К учению о праве собственности // Правоведение. - 1992. - № 1. - С. 21.. Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не по своему усмотрению, не в своем интересе, а по поручению собственника.

На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. Так, п. 1 ст. 215 ГК РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, а значит - местные сообщества жителей, чью юридическую личность и персонифицируют муниципальные образования8 Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001. - С. 27.. Местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником. Органы местного самоуправления могут быть определены как публичные собственники, т.е. как органы, которые не только осуществляют полномочия от имени первичного собственника, но и формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения.

Органы местного самоуправления осуществляют правомочия собственника в отношении муниципального имущества в рамках своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Упорядочивая на территории своих муниципальных образований деятельность хозяйствующих и иных субъектов независимо от форм их собственности, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законами субъекта РФ. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

Муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования местного самоуправления, но ее отсутствие не является основанием для упразднения муниципального образования9 Муниципальное право: Учебник для ВУЗов / Под ред. Н.А. Игнатюка, А.А. Замотаева, А.В. Павлушкина. - М., 2005. - С. 85..

Местный бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов, соблюдение установленных требований к регулированию бюджетных отношений, размерам дефицита местных бюджетов, уровню, составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением законодательных требований. Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, субвенции для осуществления отдельных государственных полномочий, расходы местных бюджетов, осуществляемые за счет этих доходов, субвенций.

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Под доходами местных бюджетов понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов местного самоуправления.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов РФ.

Средства самообложения граждан. Под этими средствами понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Исполнение местного бюджета, его кассовое обслуживание производится в соответствии с БК РФ. Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством РФ. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах в порядке, установленном Правительством РФ.

Муниципальный бюджетный процесс - это регламентированная законодательством РФ, субъектов Федерации, актами муниципальных образований деятельность органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления, иных субъектов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов муниципальных образований, а также по контролю за их исполнением. Частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, которое представляет собой перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс в муниципальных образованиях в обобщенном виде делится на четыре этапа:

составление проекта бюджета;

рассмотрение и утверждение бюджета;

исполнение бюджета;

отчет об исполнении бюджета.

Местный бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление проекта бюджета находится в компетенции администрации муниципального образования. Администрация проводит эту работу под руководством главы муниципального образования (главы администрации). Непосредственное составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый орган, исполняющий бюджет муниципального образования.

Составление бюджета основывается на: бюджетном послании Президента РФ; бюджетном послании главы субъекта РФ; прогнозе социально-экономического развития территории муниципального образования на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год; плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.

Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается администрацией на основе данных о социально-экономическом развитии территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год в срок до 1 июля базового года.

Основные направления бюджетной и налоговой политики территории муниципального образования разрабатываются администрацией до 1 июля текущего года

Глава муниципального образования (глава администрации) принимает решение о начале работы по составлению проекта бюджета не позднее чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года.

Местная администрация, финансовый орган, исполняющий местный бюджет, дорабатывают и направляют главе муниципального образования (главе администрации) проект бюджета для представления его в представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования (глава администрации) не позднее определенного срока (к примеру, не позднее 30 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год) вносит на рассмотрение представительного органа проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.

Рассмотрение, утверждение местного бюджета осуществляется представительным органом муниципального образования в одном или нескольких чтениях. Представительный орган рассматривает на своем заседании проект решения о бюджете на очередной финансовый год не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в представительный орган главой муниципального образования (главой администрации). Дума Екатеринбурга, например, рассматривает проект городского бюджета в двух чтениях 10 Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина. - М., 2005. - С. 284..

Похожие статьи