Проблемы налоговых правоотношений являются наиболее актуальными для современного этапа развития общественных отношений. Несмотря на проводимую налоговую реформу, остается нерешенной проблема пределов налоговой оптимизации и определения критериев противоправности действий налогоплательщиков , которая до сих пор остается приоритетной . В выявлении сущности понятия «недобросовестность налогоплательщика» и обозначении подходов к формальному закреплению соответствующей дефиниции в нашей работе мы будем исходить из гипотезы, что критерии добросовестности налогоплательщика имеют экономическое содержание и вырабатываются в рамках соответствующей судебной доктрины.
При рассмотрении проблемы важна юридическая логика налогового права, характерная для правовой материи, которая проявляется, по мнению С. С. Алексеева, если держать в поле зрения все грани права, начиная с действительных юридических реалий и перейдя к глубинным пластам правовой материи: догме права, правовому содержанию, правовым идеям . Это предполагает налоговое право как многомерное, объемное социальное явление, в основе которого лежит экономическая логика поведения субъекта налогового правоотношения. Анализ правовой материи налогового права отчетливо показывает ценность выводов относительно того, что «…в материи права по мере ее развития и своеобразия тех или иных юридических систем вырисовываются в соответствии с указанными основаниями два главных слоя. Первый – непосредственно регулятивный, прагматический, когда на основе практики, опыта, обычаев, преимущественно с помощью прецедентов и закона вырабатываются оптимальные средства решения юридически значимых ситуаций, соответствующие юридические конструкции, структурные построения с тенденцией упорядочения, типизации, обобщений, и отсюда – возведения указанных элементов юридической материи в нормы, нередко приобретающие ранг или имя «Законов». И второй слой – юридико-интеллектуальный, когда непосредственно в сети юридических средств, юридических конструкций, структурных построений дают о себе знать правовые идеи. По большей части они воспринимаются как принципы права…» . Таким образом, именно в области правовых идей налогового права, к которой, в частности, изначально относится идея «добросовестности налогоплательщика», в юридической сфере начинают напрямую работать абстрактно-отвлеченные дисциплины, теория права, философия права и экономическая теория, которые на первоначальном этапе становятся основной регулирующей силой.
Догма налогового права предстает в рамках исследования в следующих плоскостях: атомистическое строение права (нормы, субъективные права, обязанности, категории и элементы правоотношений), внешние формы «опредмечивания» права (законы, иные нормативные юридические акты, реальные факты, выражающие действие права, акты реализации, применения и толкования права). При этом юридическая догма, как исторически формирующееся собственное содержание налогового права, взаимопроникает в формальную логику и экономическую теорию. Таким образом, с немалым познавательным эффектом при анализе конкретного правового материала могут быть использованы категории указанных дисциплин, что дает существенное приращение общетеоретических правовых знаний .
Методика и техника настоящего исследования как набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного юридического материала и его первичную обработку, включает в себя обобщение правоприменительной практики и описание действующего законодательства, исторический метод толкования норм, логический анализ, метод системно-логического толкования. Интересен и эмпирический подход, позволяющий рассматривать нормативный материал как политический документ, в основе которого лежит опыт социально-экономического развития общества . Совокупность изложенных методологических подходов дает основание представить процесс решения проблемы как смену парадигмы. При этом, парадигма – обусловленная соответствующей картиной мира и господствующими гносеологическими установками исходная концептуальная схема постановки проблемы и организации средств их решения , т. е. принятая модель или образец, использование которого приводит к успеху скорее, чем применение конкурирующих способов решения проблем. Необходимо учитывать класс фактов, которые, как об этом свидетельствует парадигма, особенно показательны для вскрытия сути вещей. Используя эти факты, парадигма порождает тенденцию к их уточнению и распознаванию во все большем круге ситуаций и, подобно принятому судом решению в рамках общего закона, представляет объект для дальнейшей разработки и конкретизации. В данном процессе важна эмпирическая работа по созданию парадигмальной теории в целях разрешения неясностей .
Предположим, что в основе функционирования системы налогового права лежит экономическая логика. Экономическая логика предполагает, что устойчивость субъектов взаимодействий достигается в случае, если организация экономического пространства осуществляется на основании определенных и чётких отношений, структурированных институциональными нормами. В экономической теории, а именно в институциональной теории, под формальными институциональными нормами понимается совокупность правовых актов, контрактов и т. д., регулирующих хозяйственную деятельность, гарантом которых выступает государство с набором формализованных санкций . Таким образом, деятельность субъекта экономического отношения в рамках формальных институтов характеризуется тем, что он вступает в правоотношения, представляющие собой диалектическое единство экономического содержания и правовой формы .
Интересна позиция, согласно которой в современной юриспруденции приоритетное значение отдается экономическим обстоятельствам дела, а при рассмотрении вопросов исчезает само «право», которое подме няют властные отношения . В общем виде формальный институт (как норма права) – общеобязательное веление, выраженное в виде государственного властного предписания, регулирующего отношения в обществе. При этом он выражает имеющие ценность общественные отношения, представляет собой их модель, отражает типичность ситуации как следствие повторяемости, обладает общеобязательным характером . Наряду с властным регулированием, существует информационное и ценностно-ориентационное воздействие нормы права. Существование различных форм правового воздействия позволяет проводить различие между собственно юридическим воздействием (правовое регулирование) и неюридическим (информационное и ориентационное) .
В теории права правоотношение – урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей . Необходимо отметить, что теоретическим правовым структурам предшествовала практическая деятельность людей, нашедшая воплощение в достаточно устойчивых связях и отношениях . Данные отношения выступают как результат внутренней регуляции и корректировки поведения за счет воспринятой ответственности каждым субъектом взаимодействия. Данная ответственность устанавливается институциональной нормой и может обеспечиваться как государственным, так и социальным принуждением. Необходимо учитывать, что в институциональной теории норма становится правилом поведения, когда присутствуют четыре элемента: атрибут, фактор долженствования, цена и условие, санкция за нарушение. Наличие финансовой ответственности субъектов за нарушение своих обязанностей по формированию публичных денежных фондов и (или) их правомерному использованию преследует цель восстановить имущественные интересы государства, компенсировать казне причиненные убытки. Посредством реализации штрафной функции создается режим правового урона, заключающийся в применении санкции к субъекту финансового правонарушения. Таким образом, финансовая ответственность представляет собой обязанность лица, виновного в совершении финансового правонарушения, претерпевать меры государственно-властного принуждения, предусмотренные санкциями финансового законодательства, состоящие в возложении дополнительных юридических обязанностей имущественного характера и применяемые компетентными органами в установленном процессуальном порядке .
Как известно, диспозитивность является принципом гражданского права, согласно кото-рому применение норм зависит от усмотрения участников оборота. Императивные нормы – категорические, строго обязательные, не допускающие отступлений и иной трактовки предписаний. В свою очередь, в теории права логическая структура правовой нормы состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза финансово-правовой нормы содержит условия, при которых норма применяется и обычно обозначает юридический факт, который является основанием возникновения, изменения либо прекращения финансовых отношений. Специфика общественных отношений в области финансового права заключается в том, что урегулированию нормами финансового права подлежат объективные законы экономики, действие которых следует корректировать с учетом интересов государства .
Опыт социально-экономического развития общества дает основание для включения в догму налогового права экономической конституции – фундаментальной концепции государства по отношению к частной собственности, свободе контрактов, свободе предпринимательства . Существует обоснованная позиция, согласно которой экономическая конституция представляет собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, соединенных между собой логико-правовыми связями, и включает в себя принципы свободы экономической деятельности, единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции (часть 1 статьи 8 Конституции РФ), признания и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (часть 2 статьи 8 Конституции РФ) .
Стержнем подсистемы конституционных норм, условно названной экономической конституцией, являются основные права и свободы человека и гражданина . Необходимо отметить, что ядром экономической сво боды, как конституционного принципа, выраженного в статье 8 Конституции РФ, является возможность дискреционного поведения предпринимателей, выбор ими различных вариантов осуществления субъективных прав. Однако у конституционного права на экономическую свободу есть имманентные, т. е. установленные в самой Конституции, пределы (границы) – сфера публичного интереса. При этом объективирование этой сферы в целях лимитирования экономической свободы частных лиц – одно из предназначений конституционного права. В известном смысле конституционное право, защищая публичный интерес, ограничивает частный интерес через установление принципа необходимости добросовестного осуществления своих субъективных прав (часть 3 статьи 17 Конституции РФ) . Таким образом, возможность несовпадения частных интересов собственника и предпринимателей с публичными интересами диктует необходимость включения в экономическую конституцию положений, которые определяют экономический порядок, признающий не только самоценность экономической свободы, но и определяющий, в каких целях и в каких пределах она может быть ограничена в государственных интересах. При этом сложная природа основных экономических прав, наличие у них двух сторон – публично-правовой и частноправовой – детерминирует особенности их прямого действия. Демонстрируя свое публично-правовое содержание, нормы об основных экономических правах действуют в сфере отношений между государством и индивидом .
Экономическая конституция представляет собой конституционную систему координат правового регулирования налоговых отношений. Статьей 57 Конституции РФ установлена обязанность платить налоги, являющиеся важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществляться социальная функция государства (статьи 2 и 7 Конституции РФ). Экономическая конституция содержит общие принципы налогообложения, вытекающие из Конституции РФ и выступающие гарантиями реализации основных начал социального, государственного и национального устройства. Таким образом, Конституция РФ не только определяет основные принципы налогообложения, но и содержит основы интерпретации применительно к налогообложению ряда положений, имеющих общеправовое значение. Поскольку конституционные принципы служат воплощению и защите основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, начал федерализма, имеются все основания говорить об их «надзаконном» значении .
Экономическая конституция может воздействовать на отраслевое законодательство посредством нормативно-интерпретационной конституционализации правового порядка при помощи интерпретационной деятельности Конституционного суда РФ, когда он рассматривает дела о толковании Конституции РФ или о конституционности различных нормативно-правовых актов в ходе осуществления конституционного контроля . Результатом деятельности Конституционного суда является выработка соответствующих правовых позиций, которые содержатся в мотивировочной части его решения и влияют на излагаемое в резолютивной части окончательное решение о соответствии или несоответствии Конституции РФ оспариваемого нормативного акта. В свою очередь, сущностью правовых позиций является формулирование имеющих существенное значение для окончательного решения системных выводов и аргументов, позволяющих выявить конституционный смысл оспариваемой нормы . Необходимо согласиться с доводом о том, что Конституция РФ – институционная нормативно-правовая основа разрешения противоречий современного общества. При этом ее сущность как политико-правового явления, призванного отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях, предопределяет необходимость восприятия конституционных явлений во всей их многогранности и противоречивости, когда конституция может рассматриваться как порождение и своего рода нормативно-правовой результат социальных противоречий .
Категориальный аппарат актов Конституционного суда РФ, содержит специальное понятие «баланс частных и публичных интересов» вопределении от 04.05.2000 г. «По жалобе открытого акционерного общества «Северные магистральные нефтепроводы» на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» сформулирована правовая позиция:«…Исходя из цели обеспечения баланса конституционно-значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Конституционный суд Российской Федерации может определить и особенности реализации положения части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации», в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного суда Российской Федерации, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечивать стабильность правоотношений в интересах субъектов права…» .
Некоторые исследователи указывают на правомочия Конституционного суда РФ создавать свои правовые позиции исходя из общих принципов права, духа и буквы Конституции, начал разумности, добросовестности, справедливости и основ морали, при неспособность законодателя своевременно отслеживать меняющуюся действительность путем принятия абсолютно определенных норм в соответствии с существующими реалиями . Конституционный суд выражает правовую позицию исходя из конкретной ситуации, при этом ее параметры выражаются не только нормой, но и практикой применения. Таким образом, Конституционный суд приспосабливается к меняющимся общественным условиям .
Высказано мнение, что правовые позиции коррелируют с правом, а постановления с оценкой оспоренной нормы – с законодательством . А. А. Белкин указал на необходимость теоретического осмысления «параллелизма» инструментальной и контрольно-охранительной функции Конституции РФ , так как разрешение споров о конституционности юридических актов логически предполагает в качестве исходного материала проверку соблюдения конституционного обоснования и обеспечения соответствия конституционным нормам текущего законодательства, т. е. проверку операций, которые совершаются в рамках правотворческого процесса. В свою очередь, вопрос о том, можно ли считать правовую позицию конституционного суда источником права, является дискуссионным. При этом согласимся с позицией, что анализ решений Конституционного суда РФ среди судебных актов позволяет признать эти решения источником права . Так, Г. А. Гаджиев обосновывает позицию, согласно которой по своей юридической сути правовые позиции Конституционного суда схожи с ratio decidendi, поэтому их следует считать источниками права . «R atio decidendi » (обоснованное решение – лат.) в англосаксонской системе права основная, мотивирующая часть решения суда, в которой суд указывает правовые принципы, на которые он опирался, разрешая дело .
В. Д. Зорькин, раскрывая сущность решений Конституционного суда РФ отметил их нормативный характер и прецедентное значение, вследствие чего они являются необходимым регулятором в условиях радикальной реформы законодательства, выполняя как функцию стабилизации (консервативная функция), так и функцию развития (динамики и инновации). Решения Конституционного суда РФ с содержащимися в них правовыми позициями не прецеденты и преюдиции в традиционном понимании, а нормативные акты с преюдициальными свойствами, отражающие особого рода правотворчество и занимающие особое место в системе источников права России . Ценность данного суждения для настоящего исследования проявляется в том, что инновационная функция выражается в формировании через правовые позиции отраслевых доктрин, к которым, в частности, относится доктрина «добросовестности налогоплательщика», являющейся, по мнению Г. А. Гаджиева, общей концепцией развития налогового права . Таким образом, де-факто правовые позиции Конституционного суда РФ и судебная практика становятся источником норм, регулирующих налоговые правоотношения, а вопрос о возможности их существования в правовой системе России как формы права уже решен правоприменительной практикой.
Можно согласиться с гипотезой, что вытекающее из конституционного права требование, адресованное законодателю в процессе правового регулирования экономических отношений, использовать презумпцию добросовестности и невиновности связано с основополагающей конституционной нормой статьи 2 Конституции РФ, в силу которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» . Таким образом, экономическая конституция определяет право собственности и фискальный интерес как основополагающие категории, сводя проблему к соотношению этих категорий.
Идея конституционной экономики может стать основой развития многих доктрин права, так как перед ней стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана, к числу которых относится выявление конституционных предпосылок эффективного развития экономики. Исследование конституционной экономики предполагает одновременные работы на конституционно-правовом и экономических полях. Только на основании конкретно-исторического подхода, экономического и сравнительно-правового анализа можно вывести исследование за рамки набора стандартных тезисов относительно связи конституции и экономики . По нашему мнению, проводниками этой связи выступают акты Конституционного суда РФ, что мы попытаемся отразить в следующих разделах.
Шаталов С. Д. Налоговая реформа – важный фактор экономического роста // Финансы. – 2004. – №. 6. – С. 5.
Алексеев С . С. : «Статут», 1999. – С. 275 –276 .
Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития – надежда и драма современной эпохи. М. : «Статут», 2000 . – С. 146.
Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: опыт комплексного исследования. – М. : «Статут», 1999. – С. 291.
Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. : ФБК- Пресс, 1998 . – С. 55 –57 .
Тарасов Н. Н. Методологические проблемы современного правоведения: Автореф. диссертации докт. экономических наук. – Екатеринбург, 2002. – С. 41.
Кун Т. Структура научных революций. – М. : «Прогресс», 1997. – С. 44–49.
Д. Норт пишет: «Понимание того, как функционирует экономическая система, требует учёта очень сложных запутанных взаимосвязей между обществом и экономикой.». (См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М. : Начала, 1997. – С. 143–144.)
Гражданское право. Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. – М. : «Проспект», 1997. – С. 79.
Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития – надежда и драма современной эпохи. М. : «Статут», 2000. – С. 54.
Бабаев В. К. Нормы права / Общая теория права / Под ред. В. К. Бабаева. – Нижний Новгород, 1993. – С. 293.
Радько Т. Н. Функции права / Общая теория права / Под ред. В. К. Бабаева. – Нижний Новгород, 1993. – С. 431.
Кузнецов Э. В., Сальников В. П. Наука о праве и государстве. – М. : 1999, – С. 127.
Кутафин О. Е. Источники Конституционного права Российской Федерации. – М. : Юристъ, 2002. – С. 348
Крохина Ю. А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. – 2004. – № 3.
Ашмарина Е. М. Специфика содержания некоторых финансово-правовых норм // Государство и право. – 2005. – № 2. – С. 107–111.
Талапина Э. В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права . – 2004. – № 7 .
Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: Учебное пособие. – М. Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: Учебное пособие. – М. : ФБК- Пресс, 1998. – С. 187 –191.
Кравец И. А. Российская Конституция и конституционализация правового порядка (некоторые вопросы теории и практики) // Журнал российского права . – 2003 . – № 11.
Тиунов О. Решения Конституционного Суда РФ и международное право // Российская юстиция . – 2001 . – № 10 . – С. 14 .
Бондарь Н. С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права . – 2003 . – № 11.
Кажлаев С. А. Судебное усмотрение в деятельности Конституционного суда РФ // Журнал российского права . – 2003. – № 11 .
Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предпринимательство, налогоплательщик, государство . – М. : ФБК-Пресс, 1998 . – С. 51 –65.
Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного суда как источник конституционного права // Конституционное право: восточноевропейское обозрение . – 1999. – № 3 (28); Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: Учебное пособие. – М. : ФБК- Пресс, 1998. – С. 69.
Белкин А. А. Теоретические, правотворческие и правоприменительные проблемы конституционной охраны. Дисс. на соиск. уч. ст. д-ра юрид. наук. – М., 1995. – С. Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. – 2004. – № 12.
«У нас огромный поток жалоб налогоплательщиков, и он вряд ли уменьшится в обозримом будущем» (интервью с Г. А. Гаджиевым, судьей Конституционного Суда РФ) // Российский налоговый курьер. – 2004. – № 24.
Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного суда РФ). – М. : Юристъ, 2002. – С. 90.
Баренбойм П. Д. Конституционная экономика для вузов: Учебное пособие. – М. : ЗАО «Юридический мир «Юстицинформ», 2002. – С. 11–13.
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 13-22. © А.Н. Костюков, 2008
КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА В РОССИИ:
НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
А.Н. КОСТЮКОВ
Рассматриваются вопросы конституционной экономики - междисциплинарного научного направления, в рамках которого непосредственно взаимодействуют конституционно-правовое регулирование и экономическое развитие государства в прямой и обратной корреляции.
На сегодняшний день всё больше российских учёных поддерживают вывод о взаимосвязи социально-экономического и конституционно-правового развития государства. В то же время значительные научные исследования данной проблематики (которая выделилась в предмет междисциплинарного научного направления «конституционная экономика»), как правило, предпринимаются экономистами . Первоначально термин «конституционная экономика» был сформулирован американским экономистом Ричардом Мак-Кинзи в 1982 г. Классиком и основателем конституционной экономики как научного направления является американский экономист Джеймс Макджилл Бьюкенен, получивший за это Нобелевскую премию в 1986 г. и международное признание в качестве ведущего исследователя в данной области.
Изучение конституционной экономики правоведами важно не только потому, что отсутствие глубокого правового анализа конституционных принципов экономики мешает в реализации основанной на этих принципах экономической политики, но и по той причине, что понимание очень многих норм Конституции невозможно без осознания состояния и тенденций развития экономических отношений. По справедливому замечанию П.Д. Баренбойма, «без знания и понимания конституционной экономики современный юрист-конституционалист будет не в состоянии дать не какой-нибудь, а именно юридический анализ не менее чем половины текста Основного закона» .
Число работ, использующих достижения и методологию юридической науки при
изучении конституционной экономики, следует признать недостаточным, что негативно сказывается на развитии российской науки и на качестве подготовки специалистов с высшим образованием в гуманитарных областях .
Вышеизложенное показывает необходимость теоретико-прикладного анализа правовой регламентации экономических отношений в современной России с позиций их конституционности, попытка чего сделана в настоящей статье.
В первую очередь необходимо определиться с дефиницией категории «конституционная экономика».
Конституционную экономику можно рассматривать как научную дисциплину, образованную на стыке науки конституционного права и экономических наук, и как экономическую сферу жизни общества, регулируемую нормами и принципами конституционного права.
В юридической литературе наиболее часто цитируется следующее определение конституционной экономики: «научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отражённым в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве» .
С категорией «конституционная экономика» тесно связана широко используемая в зарубежной экономико-правовой литературе концепция «экономической конституции», а также концепция «конституализации соци-
ально-экономического развития государственности».
Как отмечает Г.А. Гаджиев, «экономической конституцией» можно именовать совокупность закреплённых в Конституции принципов, норм, понятий, связанных между собой сложными логико-правовыми связями и в силу этого составляющих определённое единство . По мнению Г.Н. Андреевой, термин «экономическая конституция» отражает способность Конституции задавать определённые рамки рыночной экономике с тем, чтобы она служила в том числе и обществу в целом . Часто под экономической конституцией России понимаются законодательные акты: Гражданский кодекс РФ , Налоговый кодекс РФ , законы о бюджете либо «вся совокупность юридических норм, регулирующих экономическую систему страны» .
В любом случае можно говорить, что категория «экономической конституции» отражает нормативный аспект предмета конституционной экономики и, соответственно, охватывается последней как более широкой по объёму категорией. Использование двух концепций для изучения одного круга явлений представляется излишним и привносящим неясность в научный оборот.
Учитывая вышесказанное, а также парадоксальность самого термина «экономическая конституция» , можно констатировать, что стоящие перед этой концепцией задачи могут быть вполне успешно решены в рамках научного направления, именуемого «конституционной экономикой».
Не обнаруживается принципиальных различий и между концепциями конституционной экономики и «конституализации социально-экономического развития государственности».
Как указывает Н.С. Бондарь, в то время как конституционная экономика предназначена отражать статику, в том числе и конституционные характеристики, конституционный идеал экономической системы, то кон-ституализация - динамику, правовое развитие социально-экономических процессов на основе и в соответствии с ценностями современного конституционализма, процесс движения к конституционной социально ориен-
тированной экономической организации государственности .
Между тем следует отметить, что конституционная экономика вовсе не исключает возможности изменений в ходе взаимодействия конституционно-правовых и социальноэкономических явлений, а наоборот, рассматривает такие изменения с целью выявить оптимальную модель конституционно-правового регулирования экономических отношений для того или иного этапа государственного развития.
Из вышеприведённого следует, что кон-ституализация социально-экономического
развития входит в предмет конституционной экономики и должна системно изучаться в составе последней.
Иначе говоря, концепция «конституционной экономики» соотносится с концепциями «экономической конституции» и «конституциализации социально-экономических процессов» как общее с частными.
С учётом изложенного, можно скорректировать предложенное П.Д. Баренбоймом определение конституционной экономики как «научного направления, изучающего принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве».
В целом соглашаясь с данным определением, считаем его несколько размытым (в основном за счёт использования термина «экономическая целесообразность»).
В этой связи более подходящим представляется следующее определение: конституционная экономика - это научное направление, предметом изучения которого является конституционно-правовое регулирование и экономическое развитие в их непосредственной взаимосвязи: воздействие конституционных правил и принципов на процесс принятия и реализации экономических решений, а также обратная корреляция.
Несколько упрощая, можно сказать, что предметом конституционной экономики как научного направления является конституционная экономика как сфера общественной жизни, т. е. как система экономических от-
ношений, рассматриваемая в контексте их конституционно-правового регулирования.
Понимаемая таким образом конституционная экономика в России может быть охарактеризована как несовершенная. Для выявления направлений и способов позитивного развития конституционной экономики в России, полагаем, следует первоначально обратиться к характеристике самой Конституции РФ.
«В самом общем виде можно выделить три основных группы проблем, регулируемых конституцией и имеющих непосредственное отношение к социально-экономическому развитию страны. Во-первых, права собственности, их структура и гарантии. Во-вторых, социально-экономические права и гарантии граждан. В-третьих, регулирование денежных и финансовых (бюджетных) вопросов. Все эти три момента так или иначе отражают соотношение прав и возможностей государства и частного лица, а в ряде случаев и прямо определяют экономическую роль государства, возможности и пределы вмешательства власти в хозяйственный процесс» .
В Конституции РФ указанные проблемы решаются следующим образом.
Среди основных принципов конституционного регулирования собственности можно выделить следующие:
В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);
Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9);
Право частной собственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35);
В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71);
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся разграничение государственной собственности (п. «г» ст. 72);
Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью (п. «г» ст. 114);
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).
В сфере социально-экономических прав населения это следующие положения:
Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35);
Принудительный труд запрещён (ч. 2 ст. 37);
Каждый имеет право на отдых (ч. 5 ст. 37);
Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34);
Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37).
В Конституции РФ закреплены следующие принципиальные основы финансовой, бюджетной системы и денежно-кредитной политики:
Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются (ч. 1 ст. 75);
Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (ч. 2 ст. 75);
Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114);
Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57);
Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации
устанавливаются федеральным законом (ч. 3 ст. 75);
В ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71);
В ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71);
В ведении Российской Федерации находятся внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л» ст. 71);
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета (п. «а» ст. 106), федеральных налогов и сборов (п. «б» ст. 106), финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (п. «в» ст. 106).
Анализ положений Конституции РФ показывает, что в них отражены следующие принципы: неприкосновенность личности и собственности, социальность, единство территории и федерализм, стабильность экономической системы, т. е. принципы функционирования рыночной демократии, присущие демократической Конституции .
Получили закрепление в Конституции РФ основные принципы, объединяющие людей, живущих в одной стране, и, по мнению некоторых авторов, лежащие в основе российской национальной идеи, - это свобода и справедливость, гражданское достоинство человека, его благополучие и социальная ответственность .
Как справедливо отмечается в литературе по конституционному праву, Конституция РФ обеспечила политическую, экономическую и социальную целостность России , при этом она «продолжает выполнять своё предназначение», «её демократический потенциал далеко не исчерпан» .
Таким образом, анализ Конституции РФ позволяет говорить, что её принятие создало основу для укрепления в России рыночной демократии, а периодически появляющиеся предложения по изменению Основного зако-
на следует признать преждевременными, способными нанести ущерб устойчивости конституционно-правового режима экономики в России.
Фактическое уточнение конституционных норм при необходимости может быть произведено, как обоснованно полагает В. А. Мау, путём использования иных вариантов (поправок в федеральные конституционные законы, решений и постановлений Конституционного Суда РФ) .
В то же время конституционно-правовое регулирование экономики в России не ограничивается нормами Конституции РФ, а конкретизируется в положениях законодательных актов. Вследствие этого правильность и обоснованность общих принципов, закреплённых в Основном законе, автоматически не означает совершенства конституционной экономики в России в целом.
Отдельные положения федеральных законов, а особенно тенденции в практике их применения, совершенно определённо требуют корректировки, поскольку не соответствуют принципам конституционной экономики, которые определены в Основном законе.
Для упорядочения таких направлений совершенствования конституционной экономики предлагаем рассмотреть основные, на наш взгляд, проблемы конституционно-правового режима отдельных подсистем экономической системы в России: собственности, налоговой, бюджетной, банковской и валютной.
Регламентация отношений собственности является ключевым элементом конституционного регулирования социально-экономических процессов в развитых странах.
Часть 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Между тем признание и защита невозможны без закрепления каждого конкретного объекта права за соответствующим субъектом права собственности, что в настоящее время обеспечивается далеко не в полном объёме.
На сегодняшний день далеко не все права на недвижимое имущество зафиксированы в Едином государственном реестре. Некоторые - в силу того, что возникли до введения в действие Федерального закона от
21.07.1997 г. № 122-ФЗ. Пункт 2 ст. 6 данного закона устанавливает, что регистрация таких прав необходима лишь при совершении отдельных видов сделок с объектом прав, а в остальных случаях производится по желанию правообладателей. При этом законодатель не стимулирует возникновение у правообладателей такого желания, не учитывая, что отсутствие права на недвижимость в Едином реестре порождает неоп-ределённость в экономических отношениях,
а, принимая во внимание объём незарегистрированных прав, негативно сказывается на экономическом развитии страны в целом. Одной из стимулирующих мер могла бы стать полная отмена государственной пошлины за инициативную регистрацию прав, возникших до введения в действие Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ.
Иные права не зарегистрированы в Едином реестре в силу того, что не сформированы объекты таких прав. Это касается земельных участков, формирование которых уполномоченными органами осуществляется недостаточно активно, что происходит во многом из-за чрезвычайно усложненной процедуры . Такое положение вещей негативно сказывается на экономическом развитии страны не только по указанным выше причинам, но и потому, что собираемость земельного налога оказывается крайне далекой от оптимального уровня.
По обозначенным причинам нельзя признать приемлемой и ситуацию с публичной собственностью, процесс разграничения которой продолжается уже более 15 лет и все ещё далек от завершения. Полагаем, эффективная реализация публично-территориальными образованиями своих полномочий невозможна при отсутствии экономической базы в виде закреплённого в их собственности имущества.
Более того, нестабильность правового статуса публичной собственности усугубляют и предусмотренные законодательством ограничения состава имущества, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Публичные образования, не имея четких гарантий получения какого-либо имущества в будущем, вынуждены отдавать уже имеющееся. Такая ситуация, очевидно,
не способствует экономической стабильности и ещё более усиливает диспропорции в экономическом развитии регионов. Следует согласиться с мнением Г. А. Гаджиева о том, что упомянутые требования Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» противоречат принципам, закреплённым в ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.
Таким образом, можно констатировать, что в целях совершенствования конституционной экономики в России необходимо добиться завершения формирования как частной, так и публичной собственности.
Установление и взимание налогов является одним из суверенных признаков любого государства, поэтому конституционное регулирование налоговой системы играет особую роль в государственно-правовой политике.
Статья 57 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Между тем анализ правоприменительной практики показывает, что отсутствуют должные гарантии реализации данной обязанности. Такая ситуация обусловлена, на наш взгляд, рядом факторов.
Во-первых, законодательство о налогах и сборах характеризуется чрезвычайной сложностью и запутанностью . И хотя данная проблема не является уникальной для российского законодательства , она усугубляется тем, что Налоговый кодекс РФ подвергается подчас необоснованно частым изменениям. Это и дезориентирует налогоплательщиков, не позволяя исполнить налоговую обязанность в соответствии с применимыми нормами, и влечёт дальнейшее усложнение законодательства, связанное с установлением специальных правил для переходного периода.
Установление ограничения на количество изменений в налоговом законодательстве
в течение года позволило бы устранить указанный недостаток и повысить качество юридической техники принимаемых законопроектов.
Во-вторых, окончательно не сформирована налоговая база некоторых налогов (в особенности земельного налога и налога на имущество физических лиц и организаций) по причинам, обозначенным в предыдущем разделе. У налоговых органов отсутствует информация о множестве объектов недвижимости, которые должны облагаться указанными налогами.
Соответственно, нельзя поддержать предложения о введении в ближайшей перспективе налога на недвижимость, поскольку, полагаем, вначале необходимо добиться эффективного администрирования уже существующих налогов. В частности, как минимум, завершить работу, связанную с реализацией положений существующего земельного законодательства (разграничение прав собственности на землю, межевание земель, оформление прав на землю и т. д.) .
Изменение системы налогов и сборов в нынешних условиях неизбежно повлечет ещё большее снижение сбора налоговых платежей.
Более того, сама система налогов в России не стимулирует налогоплательщиков к уплате. На долю местного уровня власти, который максимально приближен к населению и решает наиболее насущные проблемы последнего, приходится всего лишь два налога: земельный и налог на имущество физических лиц, - которые, как отмечает В. С. Мокрый, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов . Эти налоги играют второстепенную роль в процессе фискального перераспределения общественных ресурсов и не покрывают большую часть расходов муниципальных органов. Сумма поступлений от них в 2006 г. составила всего около 13 % от общего уровня доходов местных бюджетов .
Местные власти имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное правительство и даже региональные власти, а значит, принимают лучшие решения по наиболее важным для населения проблемам . «Местное самоуправление должно быть в полной мере само-обеспеченным» для выполнения всех за-
креплённых за ним функций. При этом очевидно, что приведенные показатели не являются достаточными для обеспечения фискальной автономии выборного уровня власти, наиболее приближенного к населению.
Увеличение числа местных налогов возможно путём установления новых налогов либо перераспределения уже закреплённых Налоговым кодексом РФ за субъектами Федерации платежей в пользу местного уровня публичной власти.
Как показывает практика налогообложения в России, при увеличении числа налогов значительно затрудняется контрольная деятельность за соблюдением порядка и сроков их уплаты со стороны территориальных органов Федеральной налоговой службы РФ . Соответственно, более обоснованным представляется внести дополнение в статью 15 Налогового кодекса РФ, увеличив число местных налогов и сборов за счёт перераспределения, т. е. исключить некоторые налоговые платежи из разряда федеральных и региональных налогов и закрепить эти виды налогов за муниципальными образованиями.
Бюджет как централизованный фонд финансовых ресурсов является неотъемлемым элементом функционирования любой публичной власти, которая объективно нуждается в таких ресурсах.
Федеральный бюджет в России последние годы принимается с запланированным профицитом, который увеличивается из года в год. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2008 год» профицит составляет колоссальную сумму - 1 трлн 155 млрд руб. Безусловно, стерилизация избыточных денежных средств в экономике является важной макроэкономической задачей. Но нельзя согласиться и с тем, что неразвитость инфраструктуры и плачевное состояние основных фондов в современной России в значительной степени сдерживает рост производства. В то же время отсутствие инфраструктуры является одной из проблем, препятствующих привлечению инвестиций в территорию . Расходование же бюджетных доходов на развитие инфраструктуры в соответствии с законами экономики не приводит к росту инфляции.
Кроме того, в силу принципа системности бюджетного законодательства, такой
профицит одного из источников неизбежно означает возникновение дефицита в иных. Иные - это бюджеты муниципальных образований, которые являются глубоко дотационными и в которых недостаток ресурсов сказывается особенно болезненно.
В этой связи обоснованным представляется закрепление в Бюджетном кодексе РФ ограничения на размер профицита бюджета и установление правил его использования.
Хотелось бы дать некоторую оценку формирующейся с прошедшего года практике принятия Федерального закона о федеральном бюджете на плановый период (три года).
Переход к долгосрочному финансовому планированию следует безоговорочно оценивать как позитивное явление российской бюджетной политики. Составление трехлетнего бюджета как финансового плана позволяет учитывать накопление средств, более рационально управлять денежными потоками, своевременно финансировать строительство социально значимых объектов.
В то же время утверждение такого долгосрочного финансового плана в форме нормативного правового акта - федерального закона - представляется не вполне соответствующим требованиям юридической техники. Подобный федеральный закон оказывается подверженным постоянным корректировкам и по факту лишается одного из основных признаков нормативного акта, а именно нормативности. К примеру, за 2007 год Федеральный закон о федеральном бюджете только на текущий год был изменен четырьмя законами, в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» также уже внесены изменения.
Поэтому более правильным с юридической точки зрения представляется оставить «трёхлетний бюджет» в экономической плоскости, а в качестве федерального закона принимать лишь бюджет на текущий финансовый год.
Социальные процессы начала 1990-х годов привели к закреплению принципиально новых основ банковской системы страны.
Законодателем была разработана и внедрена двухуровневая банковская система, на верхнем уровне которой находится независимый Центральный банк, обладающий широкими
полномочиями, реализация которых оказывает существенное влияние на состояние всей финансовой системы страны. «Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов её государственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов» .
Серьёзную теоретическую проблему, вызывающую коллизии и в правоприменительной практике, представляет неопреде-лённость правового статуса Банка России.
Согласно позиции, изложенной на официальном сайте Центрального банка РФ, Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, он не является органом государственной власти, однако его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения .
Полагаем, что финансово-правовой статус Центрального банка носит двойственный характер. В финансовых правоотношениях по осуществлению денежной эмиссии, обслуживанию счетов бюджетов, государственного долга, управлению средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, разработке основных направлений денежно-кредитной политики Центральный банк РФ действует как орган государственной власти, а в правоотношениях по обеспечению затрат на размещение, выплату доходов, погашение долговых обязательств РФ, уплате налогов и перечислению части прибыли в бюджет Банк России обладает правосубъектностью юридического лица.
Неопределённость правового статуса Центробанка РФ сказывается и на регулировании его взаимоотношений с органами государственной власти. Так, процедуры согласования с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не регламентированы ни одним из профильных законов.
Неопределённость правового статуса не позволяет сформулировать оптимальный объём функций Центрального банка. В настоящее время помимо властных полномочий по регулированию денежно-кредитной системы России, управлению банковской системой и реализации иных полномочий Банк России осуществляет непосредственно банковскую деятельность на коммерческой основе. Следует согласиться с учеными, обоснованно полагающими, что эти две ипостаси Банка России несовместимы .
Кроме того, правовой статус Центрального банка требует корректировки с учётом передового опыта регулирования банковских отношений в зарубежных странах. Так, для реализации Соглашения Базельского комитета по банковскому надзору «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» полномочия Банка России требуют уточнения в части возможности: установления банкам дифференцированных нормативов достаточности капитала, исходя из оценки профиля и уровня риска, состояния внутреннего контроля; установления требований о публичном раскрытии информации, перечень которой определен третьим компонентом Соглашения; установления требований по разработке кредитными организациями внутренних процедур управления рисками и т. д. .
Таким образом, совершенствование конституционно-правового регулирования банковской системы во многом зависит от уточнения правового статуса Центрального банка как её верхнего уровня.
Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».
В настоящее время Центральный банк путём осуществления рублёвых интервенций поддерживает курс доллара США и, соответственно, препятствует укреплению курса российского рубля.
Между тем в экономической среде существуют теории о необходимости кардинального укрепления курса рубля, с доводами которых трудно не согласиться. По некоторым оценкам, достаточно прекратить руб-
левые интервенции, и курс установится примерно на уровне 6 руб./доллар. При этом ЦБ РФ будет в состоянии его удержать , что полностью соответствует целям, закреплённым в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ.
По мнению официальных лиц Банка России, последствиями укрепления курса рубля будут: увеличение благосостояния населения в долларовом выражении, снижение инфляции (так как прекратится вброс рублёвой массы в экономику и на фоне дешевого доллара произойдет увеличение количества импортных товаров и, соответственно, рост конкуренции между ними) .
Существует мнение, что укрепление курса рубля способно привести к падению экспорта российских товаров. В то же время необходимо учитывать, что «конкурентоспособность товара может обеспечиваться как его стоимостными характеристиками, так и качественными» характеристиками . Укрепление курса рубля поставит производителей перед необходимостью улучшения качества продукции. В условиях дешевого доллара это качество станет легче обеспечивать путём закупки подешевевшего передового импортного оборудования. Кроме того, российский экспорт носит преимущественно сырьевой характер, и в условиях роста мировых цен на сырье укрепление рубля также вряд ли приведёт к возникновению убытков у российских экспортёров.
В таких условиях следует тщательно проанализировать возможность прекращения со стороны Центробанка поддержания высокого курса доллара США и укрепления курса национальной валюты.
Вопросы совершенствования конституционной экономики в России требуют комплексного, системного разрешения с участием не только учёных-экономистов, но и правоведов. Оперативное и качественное решение вопросов, стоящих пред конституционной экономикой, позволит повысить эффективность российской экономической системы, а значит, в значительной мере обеспечит успех государственной политики по реализации экономического потенциала страны.
1. Обзор работ, посвященных влиянию правовых институтов на экономический рост, см.:
Мау В., Жаворонков С., Яновский К. и др.
Импортированные институты в странах с переходной экономикой: эффективность и издержки: научные труды. № 68. - М.: ИЭПП, 2003.
2. Баренбойм П.Д. Конституционная экономика: двадцать пять лет в мире и десять в России // Законодательство и экономика. - 2007. - № 6.
3. См. об этом: Зорькин В. Тезисы о правовой реформе в России // Законодательство и экономика. - 2004. - № 2.
4. См., напр.: Борисова О.В. Конституционная экономика и правовые позиции Конституционного Суда РФ // Право и политика. - 2006.
- № 10; Соломатина Н.Н. Конституционный аудит как элемент конституционной экономики // Вестн. ВГУ. - Серия «Право». - 2007.
- № 2 (3) и др.
5. Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика для вузов: учеб. пособие. - М., 2002. - С. 4.
6. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики: (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). - М.: Юрист, 2002. - С. 59-60.
7. Андреева Г.Н. О концепции экономической конституции // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 1. - С. 6.
8. См., напр.: Особое мнение судьи КС РФ М.И. Клеандрова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи»; Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы.
СПб., 2005.
9. См.: Ручкина Г.Ф. Конституционные основы предпринимательства в России // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 4.
10. См.: Суханов Е.А. Современное законотворчество в области гражданского права // Нотариус. - 2006. - № 2.
11. Комаров В. А. Конституционно-правовое закрепление основ экономической системы Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.
12. Андреева Г.Н. Указ. соч. - С. 6.
13. Бондарь Н.С. Конституализация социальноэкономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). - М., 2006. - С. 8.
14. Мау В. Конституционные проблемы экономической реформы посткоммунистической России. - М., 1998. - С. 6.
15. См.: Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений // Вопросы экономики. - 1999. - № 4. - С. 4.
16. См.: Полный текст выступления Дмитрия Медведева на II Гражданском форуме в Москве 22 января 2008 года // Российская газета.
17. Зорькин В.Д. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2004. - С. 21.
18. Топорнин Б.Н. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2004. - С. 47-48.
19. См.: Мау В. Экономическая реформа: сквозь призму Конституции и политики / ред. Н. Га-ямова. - М., 1999. - С. 237.
20. См.: Зверева Е. Формирование земельного участка как объекта гражданского оборота // Корпоративный юрист. - 2005. - № 2.
21. См.: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. - 2006. - № 12.
22. См., напр.: Будников Д.Б. Проблемы налоговой реформы в России на современном этапе развития государственности // Налоги. -2006. - № 2.
23. См., напр.: Кузнецов А.П. Ответственность за налоговые деликты по законодательству США // Финансовое право. - 2005. - № 6.
24. См.: Артемьев А.А., Гончаренко Л.И. Обсуждение проблем и перспектив введения в России налога на недвижимость // Ваш налоговый адвокат. - 2007. - № 4.
25. Мокрый В.С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 12.
26. Силуанов А.Г. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Доклад Силуанова А.Г. на «круглом столе» в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления // Официальный web-сайт Минфина России // иЯЬ: http://www1.minfin.ru/rms/ doklad261006.ppt (2007. 30 августа).
27. См.: Назаров В. О возможности зачисления
части налога на прибыль в бюджеты муниципальных образований // иЯЬ: http://www.iet.ru/publication.php7folder-
id=44&category-id=90&publication-id=237158 -Официальный web-сайт Института экономики переходного периода (2008. 20 января).
28. См.: Полный текст выступления Дмитрия Медведева на II Гражданском форуме в Москве 22 января 2008 года. - С. 2.
29. См.: Герасименко Н.В. Правовое регулирование деятельности органов местного само-
управления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. - 2003. - № 4.
30. См.: Пушкин А.В. Правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации. -М., 2007. - С. 63.
31. См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции и полномочия. - М.,
1997. - С. 206.
32. См.: Дружинин Д.Н., Тоцкий М.Н. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. -2006. - № 6.
33. См.: Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. - 2001. - № 6.
34. См., напр.: Чебыкина Н.Р. Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах (финансово-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Омск, 2006. - С. 22.
35. См.: Минаев С. Смена валют // Коммерсантъ
36. Там же. С. 188.
37. Николаев И.А. Единая государственная денежно-кредитная политика на 2008 год: оценка реалистичности // Финансовые и бухгалтерские консультации. - 2007. - № 10.
Понятие конституционной экономики
Современная экономическая модель, строящаяся на основе рыночного механизма, является саморегулирующейся. Она не требует высокой степени вмешательства со стороны государства в свои процессы и построение экономических отношений между субъектами. Однако, на макроэкономическом уровне государственному аппарату необходимо контролировать и регулировать основные хозяйственные тенденции в системе. Обычно методы воздействия отвечают историческому и эволюционному этапу развития национальной экономики. Любые политические решения, касающиеся внутренней жизни страны, а так же международных отношений, оказывают влияние на экономику. Поэтому возникло новое научное направление конституционная экономика.
Конституционная экономика является прикладной дисциплиной, сформированной на стыке экономики и права. То есть, она занимается вопросами взаимного влияния законодательных и хозяйственных факторов, возникающих в ходе принятия политических решений, которые могут затрагивать социальную и экономическую составляющие жизни общества. Кроме того, эта дисциплина соотносит Конституцию страны со структурой и принципами функционирования национальной хозяйственной системы.
Государственное регулирование экономических процессов требует согласованности с правовыми аспектами, так как во многом оказывает влияние на население и предпринимательства. Необходимо, чтобы принимаемые решения не нарушали конституционных прав, закрепленных за каждым членом общества. То есть, конституционная экономика реализует соответствие между регулирующим решением и законодательством, которое позволяет сформировать нормативные акты, требующие исполнения.
Замечание 1
Одним из основателей данного направления стал Джеймс Бьюкенен, который за разработки в сфере экономического научного знания получил Нобелевскую премию. Он предложил комплексный подход к изучению вопросов, стоящих перед конституционной экономикой, так как области знаний экономистов и юристов далеки друг от друга.
Основы конституционной экономики
Бьюкенен проводил исследования в области принятия экономических и политических решений. Большой упор в своих трудах он делал на изучение общественного выбора, а так же использование экономических методов в сферах, связанных с политологией. Объектом исследования выступала не система, например, представленная государством или партией. Основным объектом исследований Бьюкенена был индивид, решения и выбор которого, в конечном итоге, определяли выгоду всего общества.
В рамках теории общественного выбора рассматривается влияние политических ролей индивидов таких, как:
- избиратели и налогоплательщики;
- лоббисты и кандидаты на политические посты;
- избранных политических деятелей, а так же членов партий;
- бюрократов и лиц, осуществляющих управление правительством.
В общей совокупности оценивается их влияние на состояние политических течений в обществе в целом. При этом экономическая теория наоборот стремится к объединению индивидов по определенным признакам с целью описания каких-либо хозяйственных закономерностей в обществе. Чтобы объединить политологию и экономику, необходимо было найти общую составляющую двух научных направлений. То есть, политические и экономические изменения в обществе совершаются в рамках установленных в государстве правил. Эти правила обычно прописаны в Конституции страны.
Экономические агенты, представленные государством, предприятиями, населением и частным предпринимательством, постоянно находятся в хозяйственных отношениях друг с другом. При этом каждый индивид стремится к получению собственной выгоды. Каждый из участников экономических отношений действует по определенным правилам, о которых порой не задумывается. Все агенты делают выбор в рамках достижения собственных целей и реализации поставленных задач. Здесь возникает ситуация, когда множество индивидов имеют свои личные интересы и выгоды. Чтобы упорядочить эти разночтения используется правовое регулирование.
Основой законодательства практически любой страны является Конституция. Она определяет множество общих положений, связанных с экономической жизнью страны. Например, в ней указано, что государство является единым экономическим пространством, где действуют одинаковые для всех субъектов правила осуществления сделок, расчетов, методов предоставления услуг и поставки товаров. Кроме того, в Конституции закреплены основы рыночной экономики. Она дает право на осуществление предпринимательской деятельности, на свободу для экономических действий всех субъектов сделок, защищает права частной собственности и так далее.
Задачи конституционной экономики
Любые экономические решения принимаются в условиях ограниченности ресурсов. При этом на государственном и частном уровне необходимо найти такой баланс, который позволит использовать наиболее оптимальное поведение или меры, в рамках сложившейся хозяйственной ситуации. Принятое решение должно не только отвечать текущим задачам, но и иметь положительный эффект в будущем. Для этого используется оценка результатов и прогнозирование возможных последствий.
Другим направлением конституционной экономики является анализ влияния экономики на государство. Обычно экономическая модель, используемая в обществе, воздействует на формирование направления политического течения в стране. Так рыночная модель является хозяйственной моделью демократии, хотя и не определяет ее возникновение. При этом рыночный механизм может быть опасен для демократии в случае, если свобода предпринимательства станет неограниченной.
Замечание 2
Конституционная экономика изучает влияние экономических кризисов на государство и конституциональных кризисов на хозяйственную систему страны. Такие явления обычно приводят к экономическим или политическим сдвигам всей общественной системы в целом.
В сферу интересов данного научного направления входит изучение влияния глобализации на конституциональные устои государства. Открытость экономических систем, взаимодействие международных хозяйственных структур формируют новые требования к мировой экономики. В свою очередь, это требует пересмотра правовых норм в различных странах, в целях адаптации хозяйственной системы к текущим запросам мирового сообщества.
Таким образом, можно выделить следующие задачи, которые решает конституционная экономика:
- поиск баланса в принятии управленческих решений для экономики страны;
- сопоставление процессов в экономической и политической жизни страны;
- анализ взаимного влияния кризисов систем;
- определение уровня воздействия глобализации, а так же адаптация правового поля под требования современного мира.
Фундаментальная статья Г.Н. Андреевой (Размышления об особенностях становления российской теории конституционного регулирования экономических отношений // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 9. С. 3 - 11), судя по заголовку, посвящена особенностям российской теории экономической конституции. Однако в ней содержится общая оценка российских и зарубежных разработок по данному вопросу, намечены некоторые пути междисциплинарных исследований экономистов и юристов, имеется много других авторских находок. В значительной части "размышлений" (так названа статья) рассматриваются вопросы о соотношении понятий "экономическая конституция" и "конституционная экономика", "теория экономической конституции" и "теория конституционной экономики". Это существенно, ибо если каких-то явлений нет, то вряд ли можно говорить об их теории. Хотя Г.Н. Андреева упоминает, что возможны другие названия, чем у Дж. Бьюкенена (с. 4, о нем - ниже), она отстаивает названные выше и главное их различие видит в ключевом слове. В "теории экономической конституции" (и, следовательно, в самой такой конституции, если она существует) ключевое слово - это конституция, а в "теории конституционной экономики" - экономика (с. 4).
На наш взгляд, некоторые исходные положения статьи Г.Н. Андреевой нуждаются в дополнительных размышлениях.
1. В некоторых российских юридических работах, чтобы придать значимость тем или иным актам, им уже давно присваивается высокое звание конституции. Говорится о финансовой конституции (иногда подразумевается налоговый, иногда - бюджетный кодексы), гражданский кодекс называют конституцией гражданского права или подобным образом, трудовой - конституцией трудовых отношений и т.д. Термин "экономическая конституция" в России появился, видимо, сначала в экономических изданиях, авторы которых иногда использовали зарубежную терминологию, не особенно вдаваясь в ее юридическое значение, затем - у цивилистов, занимавшихся экономическими (хозяйственными) отношениями, потом или одновременно (трудно установить точно) он пришел в конституционное право. Но если в изданиях по отраслевым наукам этот термин использовался описательно и они могли предъявить юридический акт, который считали подобием отраслевой конституции, то в конституционном праве такого акта нет. Речь может идти, видимо, о конституционном (и более широко - о конституционно-правовом) регулировании основ экономических (социально-экономических) общественных отношений и, соответственно, о такой теории.
2. Термин "конституционная экономика" (его, а не словосочетание "экономическая конституция" чаще всего употребляют американские экономисты, получившие Нобелевские премии по экономике; Дж. Бьюкенен, которого упоминает Г.Н. Андреева, был лишь одним из них) тоже вызывает неясности при сопоставлениях. О чем речь? Действительно, во всех странах в разных масштабах наряду с легальной существует теневая, "неправовая", противоречащая конституции экономика. В данном случае речь идет не о таком сопоставлении и исследовании того и другого, не об их роли, формах, месте в экономике, правовом регулировании, а о чем-то другом. Как можно понять, речь идет о конституционных положениях, относящихся к экономике. Но для этого существует соответствующая терминология, используемая при исследовании конституционно-правовых норм и институтов, закрепляющих и регулирующих основы экономических отношений, позволяющая анализировать плюсы и минусы такого регулирования в определенной правовой системе, в конкретном государстве. Такая терминология содержится в различных учебниках по конституционному праву российскому и зарубежных государств. Если она не годится, давайте искать иную, но более определенную.
3. В статье верно охарактеризованы недостатки подхода Дж. Бьюкенена. Он использовал слова "конституционная экономика" и, видимо, почти не применял термин "экономическая конституция". Исследованием юридических конституций, их норм, институтов конституционного права, регулирующих экономику, возможности и пределы этого, их сопоставлением при регулировании экономических отношений он почти не занимался: в Конституции США, о которой он говорил, нет экономических положений, кроме принципа частной собственности. Его рассуждения по конституционному праву интересны, но в целом они имели общетеоретический характер. В какой-то мере он пытался использовать европейский опыт (сам он писал, что на исследование этих проблем его натолкнула одна книга на немецком языке). Дж. Бьюкенена интересовали вопросы рынка (в масштабе государства) и выбора на рынке, причем не всегда общественного выбора (объясняя выбор, он дает пример действий человека при выборе между яблоком и апельсином). С практических позиций его интересовало правовое регулирование налогообложения, в том числе поиски форм, которые могли бы обеспечивать бездефицитный государственный бюджет и снизить государственный долг США (последний составляет в 2015 г. астрономическую цифру 17 трлн долл. США). Другие американские нобелевские лауреаты, занимавшиеся конституционной экономикой, вопросы собственно конституционного права, его норм, институтов тоже почти не рассматривали, какие-то законченные формулировки норм не предлагали.
Сказанное вовсе не означает, что исследования экономистов (в том числе американских) в сфере конституционного права бесполезны для юристов. Напротив, они создают новую основу междисциплинарных исследований, новые подходы в рассматриваемой области. Г.Н. Андреева совершенно справедливо подчеркивает это. Но при этом надо иметь в виду объект таких исследований - конституционное право, специфику юридических исследований.
4. Особой экономической конституции в государствах нет. Это известно. Такая терминология искажает действительность. Существует конституция государства, которая в современных условиях во всех странах содержит в том или ином объеме положения, относящиеся к обществу (в свое время отсюда пошел в СССР преодоленный теперь тезис о "конституции общества", а не только государства). Конституции содержат в том числе положения экономического характера, но это вовсе не означает, что появился особый вид юридической конституции - экономическая конституция. А если она не юридическая, то какая? Терминология, защищаемая в статье Г.Н. Андреевой, принижает значение конституции государства как основного закона государства, закрепляющего и регулирующего в том числе основы экономических отношений в обществе и государстве.
Конечно, можно употреблять термин "конституция" не в юридическом, а в более широком смысле как структуры, строения чего-либо (например, конституция определенного человека), но зачем в юридических работах разрушать сложившуюся веками и работающую юридическую терминологию? Ведь за термином "экономическая конституция" могут последовать (если найдутся охотники) термины "социальная конституция" (регулирующая отношения социальных слоев населения, этнических групп; в конституциях есть и нормы о населении горных районов, кочевом населении, о малочисленных народах и др.), "политическая конституция" (кстати, это словосочетание иногда описательно используется), "конституция культуры и духовной жизни общества", далее, например, "конституция местного самоуправления" и т.д. О финансовой и прочих конституциях мы уже говорили.
5. Г.Н. Андреева пишет, что в СССР нам были неизвестны многие работы западных авторов об экономической конституции, которые стали появляться уже 70 - 80 лет назад. Отсюда и возникли некоторые недоработки в нашей конституционной теории. О неизвестности верно, но о разработках и включении в конституции положений экономического характера - нет. На Западе первой социальной конституцией считается Веймарская 1919 г. в Германии. Но до нее была принята Конституция РСФСР 1918 г., где содержался гораздо больший объем положений экономического характера (о собственности, национализации некоторых объектов, социализации земли, запрещении эксплуатации человека человеком, об управлении экономикой, о рабочем контроле на производстве и т.д.). Более полные положения экономического характера содержались в Конституции СССР 1924 г. (правовое положение различных видов собственности, планирование развития экономики, принцип распределения общественного продукта и др.).
В соответствии с Конституцией 1918 г. начались первые исследования конституционного регулирования экономических отношений в России, а затем в СССР. Это был тоталитарный социализм со всеми плюсами и коренными недостатками, но сам подход к закреплению в конституциях принципиальных социально-экономических положений и к их исследованию конституционалистами был новаторским. В конституциях Европы частные социально-экономические положения впервые появились после Первой мировой войны в Конституционном законе Австрии (1920), в Конституциях Польши (1920) и Чехословакии (1920), в Конституции Ирландии 1937 г. была обширная статья 45 о социальной справедливости. В конституции передовых стран Запада положения социально-экономического характера были включены только после Второй мировой войны (Конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г.), более решительные формулировки содержались в некоторых конституциях развивающихся стран, в частности в Конституции Индии 1949 г. Американские создатели терминологии "экономической конституции" учитывали опыт Европы. Дж. Бьюкенен сам говорит, что его подвигла на такие исследования одна немецкая работа, которую он случайно встретил. Опыт такого регулирования и, соответственно, исследований на Западе, особенно в США, был неполон по сравнению с существовавшими тогда странами тоталитарного социализма (оговорка о тоталитарном характере такого регулирования сделана выше).
6. Главное, однако, состоит не в обсуждаемой терминологии. В юридической науке, в том числе науке конституционного права, которая должна использовать и использует методы исследований и выводы других наук, есть свой объект изучения. В том, что относится к экономике, науку конституционного права интересует прежде всего не экономика сама по себе (конституционная или неконституционная), а правовое регулирование основ экономических (социально-экономических) отношений в обществе (частными экономическими, хозяйственными, предпринимательскими, семейными отношениями и др. занимаются иные юридические науки). Наука должна исследовать тот набор конституционно-правовых норм и институтов, который используется для регулирования экономических отношений; установить их достаточность или ущербность в определенных конкретных условиях с учетом стимулирования прогрессивного развития страны и обеспечения социальной справедливости (мы видим и в России недостаточность или неточности по многим важнейшим вопросам экономических отношений). Она должна предлагать необходимые дополнительные нормы или институты, советовать исключить изжившие себя. Наука должна исследовать социальное и юридическое содержание конституционно-правовых норм и институтов и предлагать такие основательно продуманные, в какой-то мере частично использованные на практике, а если возможно - в экспериментальном порядке, юридические формулировки, которые будут наилучшим образом соответствовать поставленным социально-экономическим задачам. Это всегда делалось в российской науке и мало зарубежными конституционалистами просто по причине отсутствия соответствующих положений в конституциях их государств.
Экономические основы, да и в целом общественный строй, были обычно вне поля зрения зарубежных конституционалистов Запада. В советских и российских учебниках, напротив, всегда содержались части (главы, параграфы и др.), посвященные конституционному регулированию основ экономических отношений, издавались соответствующие книги, публиковались статьи. Сама Г.Н. Андреева опубликовала в 2006 г. книгу "Экономическая конституция в зарубежных странах", где в сопоставительном плане давалась содержательная характеристика основных норм и институтов конституционного права, регулирующих экономические отношения за рубежом (слова об экономической конституции остались при этом где-то в стороне). Может быть, такой путь более продуктивен?
Литература
1. Андреева Г.Н. Размышления об особенностях становления российской теории конституционного регулирования экономических отношений // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 9. С. 3 - 11.
2. Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М., 2006.
3. Болдырев О.Ю. Конституционное право и экономика: поиск методологии и бегство от идеологии // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 9 - 14.
4. Гаджиев Г.А., Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А., Захаров А.В., Мазаев В.Д., Кравченко Д.В., Сырунина Т.М. Конституционная экономика / отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010.
5. Самигуллин В.К. Экономический потенциал конституции // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 6 - 8.
Конституционная экономика
Книга издана при содействии Московской межбанковской валютной биржи
Основные рецензенты: д. ю. н., проф., Проректор Московской государственной юридической академии Кашкин С.Ю.; к.э.н., проф., Заведующий кафедрой ценных бумаг и финансового инжиниринга Финансовой академии при Правительстве РФ Миркин Я.М.
Рецензенты: Киселев А.А., Тулин О.Д.
Конституционная экономика. Эта работа представляет собой первую попытку комплексного подхода к вопросам конституционной экономики совместными усилиями российских юристов и экономистов. В пособии подробно рассматриваются конституционные основы экономической системы общества: основные права и свободы человека, вопросы собственности, федеративного устройства, организации налоговой системы и бюджетного устройства; освещаются основные методы проведения валютной политики, организация и функционирование банковской системы, роль и место Центрального банка в осуществлении кредитно-денежной политики государства.
Учебное пособие может быть рекомендовано в качестве факультативного курса для изучения в старших классах общеобразовательных и профильных школ, а также в качестве дополнительной литературы для студентов первых курсов экономических и юридических вузов. В качестве приложения напечатан текст Конституции РФ.
This book was created with the support of Moscow Interbank Currency Exchange and Union of Lawyers of Russia
Authors: Peter Barenboim; Vladimir Lafitskiy; Vladimir Mau; Alexander Zakharov; Irina Kiseleva; Denis Kirichenko; Julia Kupriyanova; Ekaterina Chelmodeyeva; Dmitriy Lafitskiy
Main Reviewers: Sergey Kashkin, Yakov Mirkin Reviewers: Andrey Kiselev, Oleg Tulin
The constitutional economics for school. Textbook, Moscow, 2003
The constitutional economics. This book is the first attempt to introduce a complex approach to the issues of the constitutional economics realized by the joint efforts of Russian lawyers and economists. The following aspects of the constitutional basis of the economic system of society are
considered in detail: basic human rights and freedoms, questions of property, federative structure, tax system and budgetary system organization, methods of the monetary (currency) policy implementation, organization and functioning of the banking system, role and status of the Central Bank in the implementation of monetary and credit policy of the state the book can be recommended as a facultative course for the pupils of the last classes, as well as supplementary literature for the first-year students of the economics and law faculties. The text of the Constitution of Russia is included in this book.
С одержание Предисловие О.Е. Кутафина
§ 1. Понятие конституционной экономики
§ 2. Предмет и задачи конституционной экономики
§ 3. Конституция: основные положения
§ 5. Экономическая свобода как основа конституционного строя
§ 6. Демократическое и тоталитарное государство
§ 7. Государство как гарант прав и свобод граждан
§ 8. Конституция РФ: главные особенности
§ 9. Конституция РФ: права и свободы в экономической сфере
§ 10. Конституция РФ: социальные права и финансовая система
Раздел III. Собственность
§ 11. Собственность: основные понятия
§ 12. Основные формы собственности, закрепленные в конституциях разных стран
§ 13. Вопросы собственности в Конституции РФ
Раздел IV. Налоги и налогообложение
§ 14. Налоги и налогообложение: основные понятия
§ 15. Налоги и налогообложение в конституциях разных стран
§ 16. Конституция РФ: налоговое законодательство и налогообложение
Раздел V. Бюджет государства
§ 17. Бюджет государства: основные понятия
§ 18. Конституционные вопросы регламентации бюджета разных стран
§ 19. Бюджетная система России. Бюджетный кодекс
Раздел VI. Банковская система. Центральный банк
§ 20 . Банковская система России: основные понятия, история развития
§ 21. Конституционно-правовой статус центральных банков разных стран
§ 22. Критерии независимости центральных банков
§ 23. Центральный банк РФ: независимый орган государственной власти с особым конституционно-правовым статусом
Раздел VII. Валютная политика
§ 24. Валютная политика и валютный рынок
§ 25. Золотовалютные резервы. Валютные ограничения
Раздел VIII. Государственное устройство. Экономико-правовые отношения в федеративном государстве.
§ 26. Унитарное и федеративное государства §27.Федерализм: важнейший принцип организации и функционирования Российского государства
Послесловие В.А. Мау
Словарь основных понятий
Конституция Российской Федерации
Литература
Дорогие старшеклассники!
Западные экономисты, особенно во второй половине XX столетия, активно разрабатывали научное направление, названное «конституционной экономикой» и основанное на учете влияния конституционного права на экономические процессы. Несмотря на очевидные успехи этого направления науки, подтвержденные несколькими Нобелевскими премиями по экономике, оно пока так и не вошло в учебный процесс даже западных учебных заведений.
Поэтому книга, которую Вы держите сейчас в руках, является одной из первых в мире попыток раскрыть особенности конституционной экономики, в рамках средней школы.
Учитывая то, что Россия относительно недавно вступила на путь развития рыночной экономики, понимание механизмов социально-экономического и конституционно-правового развития государства, а также их взаимосвязи имеет самое принципиальное значение. Поэтому, знания в области конституционной экономики, получаемые уже со школьного возраста, являются чрезвычайно важными для будущего нашей страны.
Настоящее учебное пособие поможет Вам понять сущность “конституционной экономики” – рассмотреть особенности влияния экономики на право и выявить зависимость экономической жизни общества от норм, закрепленных в Конституции. Это дает возможность по-новому взглянуть на проблемы экономики и права, понять, что они неразрывно связаны между собой и во многом предопределяют развитие друг друга. Кроме того, в учебном пособии рассмотрены основные вопросы правового регулирования собственности, налогообложения, государственного бюджета, банковской и валютной систем, федерализма, прав и свобод человека и гражданина.
Отчего, в одних странах Конституция создает правовые предпосылки для эффективного развития экономики, а в других, напротив, сдерживает его? Какое воздействие оказывают экономические кризисы на государство? Как влияет мировая глобализация экономики на государственное устройство? Ответы на все эти вопросы Вы найдете на страницах настоящего учебного пособия.
Олег КУТАФИН
член-корреспондент Российской Академии наук, профессор, доктор юридических наук, ректор Московской государственной юридической академии
Раздел I. Введение в конституционную экономику
§ 1. Понятие конституционной экономики
Одним из основателей конституционной экономики считается американский экономист Джеймс Бьюкенен, удостоенный Нобелевской премии по экономике.
Американский экономист Джеймс Макджилл Бьюкенен родился 2 октября 1919 г. в г. Мерарисборо (штат Теннесси). В 1986 г. награжден премией памяти Нобеля по экономике “за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экологических и политических решений”. По мнению Шведской королевской академии наук, “основное достижение Д. Бьюкенена состоит в том, что он постоянно и настойчиво подчеркивал значение фундаментальных правил и применил концепцию политической системы как процесса обмена с целью достижения взаимной выгоды”.
В итоге научных исследований Д. Бьюкенен получил международное признание в качестве ведущего исследователя в области, которая называется теорией общественного выбора и исследует применение экономических методов к сферам, традиционно относившимся к политологии. Основными категориями анализа являются не такие единицы, как нация, государство или партия, а индивидуальные (частные) лица, способные принимать рациональные решения, ведущие к выгоде общества в целом.
Теория общественного выбора стремится предсказать, как поведение индивидуальных лиц в их политических ролях избирателей или налогоплательщиков, лоббистов или кандидатов в политические деятели, избранных политиков или членов политических партий, бюрократов или правительственных управляющих и судей может повлиять на состояние политического сообщества в целом. Экономическая же теория, напротив, пытается связать поведение индивидуальных лиц в их экономической роли покупателей или продавцов, производителей или рабочих, инвесторов или предпринимателей с результатами, которые проявляются на уровне экономики в целом.
Сначала выбираются правила игры, затем происходит определение стратегии игры в рамках этих правил. В общем виде конституция может быть представлена как набор правил для ведения политической или экономической игры. Каждодневные экономические действия представляют собой результат игры в рамках конституционных правил.
Кроме Нобелевской премии, Д.Бьюкенен был отмечен многими другими наградами и отличиями, включая почетную премию в области политической экономии Фрэнка Е. Сейдмана университета Теннесси (1984) и почетные ученые степени Цюрихского (Швейцария) и Гессенского (Германия) университетов. Он является почетным членом Американской экономической ассоциации и членом Американской академии наук и искусств. Он занимал пост президента Экономической ассоциации Юга (1963) и вицепрезидента Американской экономической ассоциации (1971), вице-президента (19811982) и президента (1983-1984) Экономической ассоциации Запада.
Конституционная экономика – это наука, объединяющая в себе элементы права и экономики. По сути, право – это те правила, по которым живет общество и государство и
это система общеобязательных социальных норм, соблюдение и исполнение которых охраняется силой государства. С помощью права государство регулирует экономические отношения, определяя права и обязанности не только граждан и компаний, но и государственных органов. Экономика, как общественная наука,
изучает поведение людей и их групп в процессе производства, обмена и потребления материальных благ и услуг в целях удовлетворения своих неограниченных потребностей посредством ограниченных ресурсов.
Государство, граждане и компании постояно вступают во взаимодействие друг с другом. Примеры этого взаимодействия можно увидеть повсюду. Например, граждане и предприятия вступают в определенные отношения с государством, уплачивая ему налоги. Любой из нас, совершая какую-нибудь покупку, зачастую не задумывается над тем, что она тоже происходит по определенным правилам: мы расплачиваемся в рублях, а не в долларах или евро, а в подтверждение совершенной покупки и ее оплаты нам выдают чек, квитанцию или иной подобный документ. При этом каждый из участников этих отношений преследует свои цели и имеет свои интересы. Совершая различные действия, каждый из нас делает выбор в зависимости от того, какого результата он хочет достичь. Разумеется, интересы, цели, а также средства и методы их достижения очень различаются, поэтому для упорядочения всех этих действий устанавливаются соответствующие правовые нормы. Таким образом, правовые нормы – это основа для согласования действий участников экономических отношений.
1. Что означает термин “конституционная экономика”?
2. Каким образом государство регулирует экономические отношения?
§ 2. Предмет и задачи конституционной экономики
Важнейшие, основополагающие правовые нормы содержатся в Конституциях. Так, Конституцией России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, защита всех форм собственности (статья 8). Вопросам экономики посвящены и многие другие конституционные нормы. Так, статья 34 закрепляет право каждого “на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности”. Статья 57 обязывает каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Устанавливая такие основополагающие нормы, Конституция создает правовые предпосылки для эффективного развития экономики. Это подтверждается опытом многих стран. Достаточно привести пример Англии эпохи Славной революции. Ее основным итогом стало принятие Билля о правах (1689 г.), который послужил фундаментом для построения британской конституционной системы. Полномочия королевской власти были ограничены. Право устанавливать, изменять законы, приостанавливать их действие, а также вводить налоги было предоставлено парламенту. Конституционная реформа расчистила путь для преобразований в экономике. Одним из первых шагов в этом
направлении стало учреждение в 1694 г. Банка Англии. В результате Англия одной из первых вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста.
Поскольку ресурсы даже самого богатого и могущественного государства ограничены, а потребности общества и государства безграничны, то государство должно выбирать оптимальные варианты использования ограниченных ресурсов. Это не значит, что в результате кто-то будет “обделен”, а кто-то получит все. Просто на любом этапе развития перед обществом и государством стоят различные по значимости задачи. Некоторые из них необходимо решать как можно скорее. Решение других можно отложить. Кроме того, крайне важно оценивать последствия принимаемых решений, не ориентируясь на сиюминутную выгоду, но и не жертвуя всем в данный момент для достижения в далеком будущем каких-то положительных результатов. Например, распределение государственных бюджетных средств или финансовых ресурсов корпорации можно сравнить с решением вопроса о вступлении или не вступлении в войну либо с планированием размера семьи и т.д. Важно вовремя понять суть возникшей проблемы, чтобы подойти к её решению наиболее рациональным образом.
Так, с целью максимального удовлетворения разнообразных материальных потребностей населения и самого государства, можно напечатать сколько угодно денег, разрешить разным регионам выпускать свои денежные единицы. Но в этом случае эти деньги не будут ничем обеспечены. Из-за их огромного количества они практически сразу обесценятся. И, как следствие, экономическая ситуация в стране стремительно ухудшится.
Еще одним направлением конституционной экономики является анализ воздействия экономики на государство. Как показывает исторический опыт, рыночная экономика является основой существования демократического режима, но вовсе не делает его неизбежным. Для демократии в равной мере опасны как отсутствие, так и неограниченное развитие свободы предпринимательской деятельности. Осознание этой угрозы привело к появлению антитрестовского законодательства в США, принятию во многих странах мер по поддержанию рыночной конкуренции и малого бизнеса. На состояние, форму, устойчивость демократических режимов немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень экономического развития, поляризация общества, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты, уровень жизни населения.
В предмет конституционной экономики входит также изучение воздействия экономических кризисов на государство и конституционных кризисов на экономику. Результатом такого воздействия порой становится преобразование либо даже слом, соответственно, экономических отношений либо существующих форм правления1 . Показательным в этом отношении является история крупнейших системных кризисов XX века (кризис индустриального общества 20-30 годов и постиндустриальный кризис конца столетия). Каким бы тяжким испытанием ни был кризис 20-30-х годов, развитые демократии Запада (США, Великобритания) прошли через него с меньшими потрясениями и жертвами, нежели менее устойчивые конституционные системы Германии, Испании, Италии, стран Латинской Америки. Еще более наглядно значимость
1 Форма правления – организация государственной власти, характеризующаяся способом образования и правовым положением высших органов власти, а также статусом главы государства.
этого направления конституционной экономики прослеживается на примере кризисных 70-х годов 20 столетия.
Очень важной задачей конституционной экономики является изучение влияния глобализации мировой экономики (то есть все большего вовлечения отдельных государств в мировую торговлю) на конституционные процессы в конкретных странах. В отчете Всемирного банка "Государство в меняющемся мире", опубликованном в 1997 г., сделана попытка взглянуть на последствия глобализации с точки зрения конституционной экономики. В отчете сказано: "Далеко идущие изменения в мировой экономике заставляют нас вновь искать ответы на основные вопросы о государстве... С помощью государства были достигнуты значительные успехи в сферах образования и здравоохранения, а также в области уменьшения социального неравенства. Однако действия государства приводили и к плачевным результатам. И даже там, где в прошлом государство хорошо справлялось со своими задачами, многих беспокоит, что оно не сможет адаптироваться к требованиям мировой экономики, находящейся в процессе глобализации. Глобальная экономическая интеграция и демократизация сузили возможности для произвольного и волюнтаристского поведения. Требования большей эффективности государства достигли критического накала во многих развивающихся странах, где правительства не в состоянии обеспечивать даже такие фундаментальные общественные блага, как право собственности, дороги, элементарные услуги здравоохранения и образования... Конечной причиной того, что режимы в странах бывшего Советского Союза и Восточной Европы пали, явилось длительное невыполнение ими своих обещаний. Однако крах системы централизованного планирования создал новые проблемы. В образовавшемся вакууме власти граждане порой лишены таких основополагающих общественных благ, как законность и правопорядок. В крайних применениях, как, например, в Афганистане, Либерии и Сомали произошел практически полный развал государства... Эффективное государство жизненно необходимо для предоставления товаров и услуг, а также для создания правил и институтов, позволяющих рынкам процветать, а людям - вести более здоровую и счастливую жизнь. Ответы на вопрос, что есть эффективное государство, не одинаковы для стран, находящихся на различных стадиях развития. Что годится, скажем, для Нидерландов или Новой Зеландии, может не подходить для Непала".
Таким образом, конституционная экономика рассматривает общие вопросы конституционного регулирования экономических процессов, а также закономерности социально-экономического и конституционно-правового развития и их взаимосвязь.
1. Что изучает конституционная экономика?
2. Каким образом конституционные нормы влияют на развитие экономики?
Раздел II. Конституция, экономика и права человека
§ 3. Конституция: основные положения
Конституция, как основной закон, регулирует важнейшие сферы деятельности государства, общества и отдельных граждан. В каких пределах граждане могут
распоряжаться принадлежащим им имуществом? Могут ли предприятия сами определять, какие товары производить и по каким ценам их продавать? Кто устанавливает налоги и сборы, которые обязан платить каждый из нас? Ответы на данные вопросы можно найти и в обычных законах, но в конечном итоге они определяются именно теми положениями, которые заложены в Конституции.
Экономика относится к тем сферам общественной жизни, от участия в которой не может уклониться ни один гражданин. Вы можете, если таково ваше желание, не ходить на выборы, не обращаться в суд за защитой своих прав, не следить за политическими событиями. Однако каждый человек должен зарабатывать себе на жизнь. Для этого он либо становится наемным работником, либо занимается собственной предпринимательской деятельностью.
Каждый человек обладает денежными средствами и иным имуществом. Каждый потребляет товары, работы и услуги, предоставляемые за плату другими лицами. Совершая любое из этих действий, таких привычных и обыденных, мы тем самым реализуем наши конституционные права: право на свободу экономической деятельности, право на труд и его оплату, право на свободное использование своих способностей и имущества.
Таким образом, все мы вовлечены в экономическую деятельность, хотим мы этого или нет. Степень свободы экономической деятельности, установленная в государстве, - это степень свободы всех его граждан и каждого из них в отдельности. Она определяет лицо общества и государства. Именно поэтому конституции всех без исключения стран обращаются к вопросам экономики.
Конституция может способствовать экономическому развитию, создавая благоприятные условия для развития торговли и промышленности. Но точно так же она может и сдерживать экономический рост, если установленные в ней правила не соответствуют потребностям времени и общества.
1. Перечислите экономические аспекты общественной жизни, регламентируемые Конституцией.
2. Согласны ли Вы с утверждением, что каждый человек является активным субъектом экономической жизни? Обоснуйте Вашу позицию.
§ 4. Конституция США: уроки истории
Примером того, как конституция может повлиять на экономику страны, являются Соединенные Штаты. Многим известно, что Конституция США, принятая в 1787 г., является старейшей в мире и действует, с рядом поправок, уже более 200 лет. Однако мало кто знает, что до этого Соединенные Штаты жили по другому основному закону – Статьям Конфедерации (1781 г.). В соответствии со Статьями Конфедерации, каждый из штатов оставался независимым и суверенным государством. У центрального правительства имелось очень мало полномочий, в том числе в сфере регулирования экономической деятельности. Центральное правительство не могло даже вводить налоги для обеспечения обороны страны и иных нужд, общих для всех штатов. Средств, отчисляемых в общую казну самими штатами, не хватало. Чтобы финансировать свою
деятельность, центральное правительство включило печатный станок и наводнило страну ничем не обеспеченными деньгами. Это вызвало сильную инфляцию: например, цена обычного чая в некоторых штатах доходила до 100 долларов за фунт. Экономический спад вызвал массовое разорение мелких фермеров, их имущество продавалось на торгах, а сами несостоятельные должники попадали в долговые тюрьмы. Страна стояла на пороге полного экономического краха, причиной которого было именно несовершенство государственного устройства. Поэтому в 1787 г. представители штатов собрались во второй раз, чтобы утвердить новый основной закон – Конституцию США.
Один из “отцов-основателей”, поставивших свои подписи под текстом Конституции 1787 г, Александр Гамильтон, писал, что беды, переживаемые США в то время, были результатом коренных ошибок, заложенных в саму основу государственного здания, и исправить их можно единственным способом - “внести изменения в основополагающие принципы и столпы сооружения”2 .
В центре внимания авторов американской Конституции и первых поправок к ней оказались следующие вопросы: налогообложение, обеспечение экономической целостности государства, защита личных и экономических прав граждан. Конституция США установила, что Конгресс – федеральный парламент – может вводить налоги и иные обязательные платежи в казну государства, регулировать ценность национальной валюты, распоряжаться собственностью, принадлежащей США, и занимать деньги в долг от имени Соединенных Штатов. Данные полномочия принадлежат Конгрессу как представительному органу всего народа США. В истории, и до и после принятия Конституции США, было немало примеров, когда правители государств, пользуясь своей единоличной властью, либо устанавливали обременительные и несправедливые налоги, либо делали чрезмерные долги от имени государства, загоняя его на многие годы в долговую яму.
Финансы государства, составляющие его бюджет, должны расходоваться разумно и в общественных интересах. Они не являются частной собственностью главы государства или иных чиновников. С этой целью Конституция США установила, что деньги казначейства расходуются только в соответствии с законом, утверждаемым парламентом. Кроме того, было закреплено правило о периодической публикации отчетов о поступлении и расходовании государственных средств. Граждане имеют право знать, что выплаченные ими налоги расходуются в соответствии с законом, а не по личному усмотрению чиновников. В противном случае они начинают воспринимать взимание налогов как несправедливые поборы.
Особую заботу авторы Конституции проявили об обеспечении единого экономического пространства. США, как и современная Россия, – это федеративное государство, которое состоит (складывается) из отдельных частей. Помимо федеральных органов государственной власти, общих для всей страны, население каждого штата избирает собственные органы власти, которые действует только на его территории. Каждый штат обладает полномочиями по решению вопросов местного значения с учетом особенностей штата и пожеланий его населения. Однако это не должно служить препятствием для свободного перемещения граждан по всей территории страны и перевозки ими грузов из одного штата в другой. Иначе в экономическом смысле государство уже не будет единым. Представим себе фермера из Джорджии, вырастившего
2 Федералист. М., 1993. С. 112-113.
Похожие статьи
