ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1 Особенности бюджетной системы Российской Федерации.

1.2 Российская модель бюджетного федерализма.

1.3 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации

ГЛАВА 2 ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

2.1 Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений.

2.2 Трансформация финансового механизма межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами в РФ.

2.3 Особенности предоставления трансфертов из региональных бюджетов в РФ.

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ.

3.1 Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов.

3.2 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов на основе матричной модели.

3.3 Особенности применения матричной модели на субфедеральном уровне (на примере муниципальных образований Республики Хакасия).

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Оценка эффективности межбюджетных трансфертов»

Для любого государства в современных условиях развития остается важной проблема межбюджетных отношений, которая традиционно выражается в поиске ответов на три главных вопроса: как должны распределяться доходные источники между уровнями бюджетной системы, каково справедливое разграничение расходных обязательств, какие формы финансовой помощи являются наиболее эффективными.

Реформирование бюджетной системы РФ, которое началось в 90-х годах 20 века и продолжается сейчас, уже показало положительные результаты.

Начиная с 2000 по 2008 год, федеральный бюджет исполнялся с профицитом. В целях обеспечения предсказуемости и преемственности проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы был совершен переход к среднесрочному бюджетному планированию. Внедрены механизмы бюджетирования ориентированного на результат. Проведена корректировка налогового законодательства. С целью повышения эффективности бюджетных расходов и улучшения социального и экономического развития страны реализованы решения, направленные на развитие и финансовое обеспечение инфраструктурных проектов, началась реализация приоритетных национальных проектов. Принятые в 2007 году поправки к Бюджетному Кодексу завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Изменены подходы к оказанию финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим.

Однако, несмотря на достигнутые результаты до сих пор отсутствуют какие-либо механизмы оценки эффективности использования на уровне регионов и муниципальных образований средств, получаемых в виде межбюджетных трансфертов.

Необходимость оценки эффективности межбюджетных отношений на федеральном и субфедеральном уровне предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка научно-методического подхода к оценке эффективности межбюджетных трансфертов на субфедеральном и местном уровнях.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

Раскрываются особенности устройства бюджетной системы РФ;

Анализируется трансформация российской модели бюджетного федерализма через эволюцию межбюджетных отношений;

Выявляются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Исследуется трансформация межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, регионального и местного бюджета;

Разрабатывается методика оценки эффективности межбюджетных трансфертов;

Разрабатывается универсальная модель оценки уровня социально-экономического развития регионов и муниципальных образований;

Проводится апробация разработанной модели на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

Объектом диссертационного исследования являются субъекты РФ и органы местного самоуправления Республики Хакасия.

Предметом исследования являются межбюджетные трансферты как на региональном, так и на местном уровне.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых - экономистов и политологов, посвященных проблемам формирования и использования межбюджетных трансфертов, выделяемых как из федерального, так и из региональных бюджетов.

В основу проведения научного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, экономико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Информационной базой диссертационного исследования послужили: федеральные законы об исполнении бюджета Российской Федерации, законы Республики Хакасия об исполнении республиканского бюджета; официальные статистические данные Росстата и Хакасстата; данные Министерства финансов Республики Хакасия, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна исследования заключается в разработке модели оценки эффективности инструментов межбюджетных отношений через оценку результативности использования межбюджетных трансфертов.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами исследования:

Обоснованы направления трансформации российской модели бюджетного федерализма;

Выявлены страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Предложена классификация принципов построения бюджетной системы, позволяющая оценить влияние экономических, организационных и правовых факторов на функционирование и развитие бюджетной системы;

Разработана универсальная модель (то есть применимая как на уровне РФ - субъект РФ, так и на уровне субъект РФ - местный бюджет) оценки эффективности межбюджетных трансфертов, на основе построения матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень социально-экономического развития»;

Разработана модель оценки уровня социально-экономического развития региона или муниципального образования на основе расчета интегрального показателя;

Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы для оценки результативности межбюджетных трансфертов, как на уровне региона, так и на местном уровне.

Результаты диссертационного исследования также могут быть применены в учебном процессе при изучении таких дисциплин как «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Региональные финансы».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Общий объем работы составляет 161 страницу машинописного текста, работа содержит 24 таблицы, 13 рисунков, библиографию (247 источников).

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Виницына, Вероника Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений.

Бюджетное устройство РФ характеризуется как минимум тремя важными характеристиками.

Первая характеристика, описывает состав и структуру бюджетной системы страны, которая зависит от ее государственного устройства.

Российская Федерация является федеративным государством, бюджетная система которого состоит из следующих уровней: федерального, регионального и местного, причем, начиная с 2003 года, в стране функционирует двух уровне-вая модель местного самоуправления: поселения и муниципальные районы (городские округа).

Таким образом, бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и федеративном устройстве РФ, совокупность бюджетов четырех уровней.

Следующая характеристика бюджетной системы - принципы ее построения, которые целесообразно разделить на три группы: организационные, экономические (финансовые) и политические (правовые).

Организационные принципы оказывают влияние на организацию и функционирование бюджетной системы и регулируют взаимоотношения между уровнями бюджетной системы. Данная группа принципов включает в себя: принцип единства, принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов, принцип самостоятельности, принцип единства кассы, принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Экономические принципы включают в себя принципы, определяющие процесс формирования и использования бюджетных средств. К данной группе автор отнес: принцип сбалансированности бюджетов, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, принцип общего покрытия расходов бюджетных средств, принцип достоверности бюджета.

Политические (правовые) принципы, которые учитывают и отражают влияние государственного устройства страны на его бюджетную систему. Данной группа принципов включает: принцип прозрачности, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, принцип подведомственности расходов, принцип равенства бюджетных прав.

Третья характеристика бюджетного устройства связана системой взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которые в федеративных государствах проявляются через систему бюджетного федерализма.

В рамках представленной работы, под бюджетным федерализмом следует понимать концепцию организации и функционирования бюджетной системы федеративных государств, определяющую принципы ее построения и организацию эффективного взаимодействия, позволяющие оптимизировать взаимоотношения между уровнями государственной власти, на основе самостоятельного управления финансовыми ресурсами субъектов федерации, сбалансированного учета интересов федерации и ее субъектов.

В ходе проведенного исследования автором были рассмотрены подходы к классификации типов бюджетного федерализма, сложившиеся в зарубежной и отечественной литературе. Классификация моделей бюджетного федерализма была проведена по следующим критериям: по степени самостоятельности органов власти; по способу взаимодействия органов власти разных уровней; по способу распределения доходов между уровнями; по оптимальному сочетанию преимуществ и недостатков централизации власти; по порядку установления правил игры для субъектов, входящих в состав федерации; по типу межбюджетных отношений.

Особенностью формирования российской модели бюджетного федерализма является его трансформация от децентрализованной модели к централизованной.

За 15 лет формирования системы межбюджетных отношений модель российского бюджетного федерализма претерпела существенные изменения. Так, в период с 1991 по 1994 год наблюдался процесс стихийной децентрализации, при которой у каждого уровня власти доходы собирались исходя из территории их расходования, а направления расходования средств базировались на решении региональных органов власти об их целесообразности.

Однако, с 1994 года в стране наблюдается процесс перехода от децентрализованной модели бюджетного федерализма к централизованной, при которой наблюдается процесс передачи ряда полномочий в федеральный центр, с одновременным уменьшением самостоятельности субъектов федерации, прежде всего в области налогового права.

В работе автор предлагает свой вариант периодизации процесса развития межбюджетных отношений, в основе которой лежат следующие критерии: законодательное регулирование межбюджетных отношений, проблемы формирования этих отношений на каждом этапе, пути решения этих проблем и степень их разрешенности, особое внимание уделялось преемственности каждого этапа, который находил себе место в сменяющих друг друга концепциях совершенствования межбюджетных отношений, а также в ежегодных бюджетных посланиях Президента.

Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями, то есть речь идет о межбюджетных отношениях.

В рамках представленного диссертационного исследования автором была предложена трактовка межбюджетных отношений, по крайней мере, с трех позиций:

С политической, трактовка межбюджетных отношений связан с состоятельностью каждого уровня бюджетной системы, которая кроме всего прочего определяется наличием на каждом уровне доходов и закрепленных расходных обязательств, состав которых может меняться с изменением целей и приоритетов политики государства, в том числе и бюджетной, отсюда вопросы, касающиеся перераспределения доходов и расходных обязательств, составляют сферу межбюджетных отношений;

С правовой, межбюджетные отношения связаны с осуществлением и реализацией на каждом уровне бюджетной системы бюджетного процесса, связанного с составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджета;

С финансовой (экономической), это отношения по поводу формирования и использования фондов денежных средств с целью обеспечения высокого социально-экономического развития каждого уровня бюджетной системы.

Одним из основных элементов в финансовом механизме межбюджетных отношений является финансовая помощь из вышестоящего бюджета нижестоящему. При этом, под финансовым механизмом межбюджетных отношений понимается регулируемую нормами бюджетного права систему управления межбюджетными отношениями через межбюджетные трансферты с помощью методов горизонтального и вертикального выравнивания.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством в РФ предоставляются следующие формы межбюджетных трансфертов: дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; субсидии, субвенции. В рамках проведенного диссертационного исследования были рассмотрены условия и особенности предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов, бюджетов муниципальных районов и городских округов.

В рамках представленной работы рассматривается возможность проведения оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов через рассмотрение взаимосвязи между долей финансовой помощи и уровнем социально-экономического развития субъект федерации или муниципального образования.

Для того, чтобы оценить, как на уровень развития территории повлияли объемы межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов автор предлагает использовать прием построения матрицы развития территории.

По оси X должен отражаться уровень социально-экономического развития территории, определенный с помощью рассчитанного интегрального показателя уровня социально-экономического развития. По оси У должен отражаться доля межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, приходящихся на соответствующую территорию. Все территории (субъекты федерации и местные бюджеты) условно могут быть разбиты на несколько групп, в зависимости от количества исследуемых объектов. Положительной будет являться тенденция движения по группам слева направо, что говорит о том, что в результате предоставления межбюджетных трансфертов уровень развития территорий увеличивается, что сокращает потребности в межбюджетных трансфертах.

Ключевым моментом в применении предложенной матрицы является определение интегрального показателя, отражающего уровень социально-экономического развития территории.

Для расчета интегрального показателя уровня социально - экономического развития территорий были реализованы следующие этапы: определен перечень показателей, которые всестороннее характеризуют социально-экономическое развитие территории; проведена качественная оценка выбранных критериев; осуществлено нормирование показателей для расчета интегрального показателя; рассчитан интегральный показатель социально-экономического развития территории.

В предлагаемый интегральный показатель уровня социально-экономического развития были включены четыре группы критериев: демографические, социальные, экономические, финансовые.

Заключительным этапом в построении матрицы развития территории является определение доли межбюджетных трансфертов, приходящихся на каждую территорию. Данный показатель определяется на основании федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (для субъектов РФ) или региональных законов о бюджете соответствующего региона (для местных бюджетов).

Предложенная в работе методика (матричная модель) оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов имеет свои достоинства и недостатки.

К числу достоинств можно отнести:

1. Простоту расчета всех данных необходимых для построения матрицы.

2. Экономичность, расчет показателей необходимых для построения матрицы социально-экономического развития территории базируется на данных органов статистики и нормативно-правовых актов доступ к которым обеспечивается через справочно-правовые системы. Таким образом использование представленной модели не требует дополнительных затрат на сбор информации.

3. Наглядность, графическая интерпретация результатов сравнения уровня социально-экономического развития территории и уровня межбюджетных трансфертов, позволяет в матрице представить динамику происходящих во времени изменений.

4. Универсальность, так как предложенная модель может быть использована как на региональном, так и на муниципальном уровне.

К числу недостатков приведенной модели следует отнести запаздывание подготовки статистической отчетности. (Внедрение компьютерных технологий и внедрение системы сдачи статистической отчетности в электронном варианте в режиме on-line, позволит ускорить процесс сбора необходимой для органов статистики информации и сделает получение данных более оперативным).

Для расчета обобщающего показателя эффективности системы межбюджетных трансфертов предложено сопоставлять суммарный прирост уровней социально-экономического развития территорий с суммарным приростом оказываемой финансовой помощи, то есть сопоставлять полученный эффект со средствами, затраченными на его достижение.

В работе было рассмотрено практическое применение предложенной методики на примере оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов на уровне Федерация - регион (на примере субъектов РФ), и на уровне субъект федерации - муниципалитет (на примере муниципальных образований Республики Хакасия.)

Сравнительная характеристика принципов бюджетной системы

Принципы Бюджетный кодекс 1999 года Бюджетный кодекс 2009 г.

Принцип единства (ст. 29) означал единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30) означал закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип са- - право законодательных (предста- - право и обязанность органов государстта- 162 мостоятельно-сти бюджетов (ст. 31) вительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

Наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

Законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии бюджетным и налоговым законодательством РФ;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

Недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

Недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства. венной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

Недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

Недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; - недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1) В старой редакции БК данный принцип рассматривался в главе 16. « Межбюджетные отношения», ст. 129 в числе принципов, лежащих в основе межбюджетных отношений: При этом в ст. 132 принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагал установление единых для всех нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год. Соглашения между РФ и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов и другие положения,. означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными бюджетным законодательством. Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие бюджетному законодательству, являются недействительными

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32) (было) Принцип полноты отражения доходов, означал, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32) (стало) Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) означал, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен был соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны были исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34) (было) Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34) (стало) означал, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35) означал, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могли быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертво

РФ ваний, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип гласности (ст. 36) (было) Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36) (стало) означает: - обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; - обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); - стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37) Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38) Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1) означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Принцип единства кассы (ст. 38.2) был отражен в главе 24 «Основы исполнения бюджетов», ст. 216. и предусматривал зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы. означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Содержание

Введение 3
1. Понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды 5
2. Анализ исполнения межбюджетных трансфертов 11
3. Проблемы и направления совершенствования распределения межбюджетных трансфертов 19
Заключение 28
Список использованных источников 32

Введение

Актуальность исследования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации определяется увеличением количества форм и объемов финансовой помощи из федерального бюджета и как следствие усложнением порядка их предоставления и согласования между собой. В федеральном бюджете предоставление межбюджетных расходов составляет почти треть всего федерального бюджета. Столь же высока доля межбюджетных трансфертов и в бюджетах субъектов РФ, а с учетом средств, передаваемых через единые и дополнительные нормативы отчислений по налогам, доля средств, распределяемых в рамках межбюджетного регулирования, достигает до 35-40% расходов бюджета субъекта РФ. Межбюджетные трансферты являются основным видом расходов государственных бюджетов, однако эффективность их предоставления является спорной.
На сегодняшний день в условиях перехода к программно-целевому бюджетированию на всех уровнях бюджетной системы меняется и роль межбюджетных трансфертов в бюджетах, предоставляемых из регионального бюджета. Ранее они являлись инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности, однако такой подход провоцировал незаинтересованность местных властей в повышении уровня налоговых и неналоговых доходов бюджета, а значит, не способствовал повышению эффективности бюджетного процесса на муниципальном уровне. Проводимая реформа бюджетного процесса направлена на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Исследованию проблем межбюджетных отношений, развития бюджетного федерализма в России и влиянию их на экономическое положение субъектов Российской Федерации посвящены работы М. Афанасьева, А. Бирюкова, О. Богачевой, А. Дорждеева, Д. Завьялова, Л. Ивановского, А. Игудина, О. Кирилловой, В. Климанова, Ю. Крохиной, А. Лаврова, Б. Лавровского, В. Лексина, Т. Мамсурова, Т. Марченко, А. Панскова, М. Придачука, В.Онищенко, Л. Перекрёстовой, В. Родионовой, С. Сазонова, А. Силуанова, Р. Сомоева, В. Христенко, С. Хурсевича, Ю. Швецова, В. Шуба, Л. Якобсон.
Исследования в области государственных и муниципальных финансов нашли отражение в научных трудах П.И. Вахрина, В. И. Гордина, Ю.А. Данилевского, С.Б.Климантова, Н. В. Лазаревой, А. И. Михайлушкина, А.С. Нешитого, А.Н.Овсянникова, Д. Риккардо, С.Н. Рябухина.
Целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Складывающаяся на протяжении последних лет ситуация характеризует недостаточную эффективность бюджетного выравнивания, наблюдается дестамулирующий эффект распределения трансфертов между бюджетами муниципальных образований.
Целью работы является анализ исполнения межбюджетных трансфертов.

Задачи работы:

а). изучить понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды;

б) проанализировать исполнение межбюджетных трансфертов;

в). определить проблемы и направления совершенствования распределения межбюджетных трансфертов.

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. Понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. В ст. 129 , 135 , 142 Бюджетного кодекса РФ в качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты .
Субсидия - это средства, предоставляемые из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично- правового образования, физическому или юридическому лицу на условиях софинансирования с установлением направлений их использования. Согласно ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Кроме того, субсидии предназначены для финансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Межбюджетная субсидия - межбюджетный трансферт, предоставляемый из бюджета публично-правового образования на условиях софинансирования целевых расходов, осуществляемых в рамках исполнения расходных обязательств другого публично-правового образования трансферты .
Субвенция - межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях финансового обеспечения расходных обязательств публично-правового образования, возникающих при выполнении переданных ему полномочий другого публично-правового образования трансферты .
В состав иных межбюджетных трансфертов включаются дотации, которые не выделены в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов, то есть все дотации, за исключением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таким образом, к иным межбюджетным трансфертам следует относить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Кроме того, в федеральном бюджете предусматриваются межбюджетные трансферты региональным бюджетам для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований. В целях компенсации дополнительных расходов и потерь бюджетов закрытых административно- территориальных образований (ЗАТО), связанных с особым режимом их безопасного функционирования, в соответствии со ст. 5.1 Закона РФ от 14.07.1992. № 3297-1 "О закрытом административно- территориальном образовании", из федерального бюджета предоставляются межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 07.04.1999 № 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" предусмотрено предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов трансферты .
В зависимости от того, из какого бюджета поступают трансферты, они классифицируются на трансферты из федерального бюджета, из бюджета субъекта Федерации или бюджета муниципального образования. Но в любом случае они поступают из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в адрес региональных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации согласно ст.129 БК РФ имеют следующие формы: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации; субсидии бюджетам субъектов Федерации; субвенции бюджетам субъектов Федерации. Кроме того, возможны иные формы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Например, в ст. 139.1 БК РФ определен режим предоставления из бюджетов регионального уровня бюджетам местного уровня иных межбюджетных трансфертов в форме дотаций. Причем они не должны превышать 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций) .
Перечень форм межбюджетных трансфертов применяется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Даже в адрес бюджетов двух типов муниципальных образований, где формально нет уровней публичной власти, применяются те же формы межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в адрес бюджетов поселений (ст. 142 БК РФ) .
Положительным моментом изменений в бюджетном законодательстве последних лет стала унификация механизма межбюджетных отношений, включая формы межбюджетных трансфертов. Согласно ст. 135 БК РФ на уровне отношений «субъекты Федерации - муниципальные образования» применяются те же формы межбюджетных отношений, что и на федеральном уровне межбюджетных отношений: дотации, субсидии, субвенции, иные формы межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам местного уровня.
Основанием для поступления дотаций и субсидий бюджетам регионального уровня, а также местным бюджетам является необходимость предоставления финансовой помощи этим бюджетам при дефиците бюджета. Поэтому для обеспечения минимального уровня доходов бюджетов отдельных публично-правовых образований предоставляется помощь в целях нормального функционирования самого государства и в целом общества. Для перечисления субвенций в нижестоящие бюджеты необходим факт делегирования отдельных полномочий органов государственной власти федерального уровня органам государственной власти субъектов Федерации и обязанность финансирования указанных полномочий соответствующими органами власти.
Все полномочия всех уровней публично-правовых образований представляют собой единый, целостный комплекс публичных функций государства. При этом часть своих функций государство передало местному самоуправлению как разновидности публичной власти.
Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ по уровням государственного и муниципального управления приведены на рис. 1.1.

Рис. 1.1. Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ по уровням государственного и муниципального управления

В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль РФ по выравниванию условий социально- экономического развития регионов, осуществляемому за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вместе с тем эта финансовая помощь регионам, предоставляемая по различным каналам, не всегда учитывает необходимость сокращения дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов РФ, при этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, аккумулируемых в Федеральном фонде финансовой поддержки регионов (ФФФПР), снижается. При этом предоставляемые из федерального бюджета другие межбюджетные трансферты направлены на решение задач в области поддержки отдельных направлений социально-экономического развития, и их размер, как правило, не зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Трансферты из региональных бюджетов в местные в 2010 году увеличились на 8,5 процента. Если общие собственные доходы субъектов Российской Федерации составили в 2010 году около 2 триллионов рублей, то межбюджетные трансферты внутри этой суммы были равны 913 миллиардам рублей. Тем не менее приросли и дотации, и субсидии, и иные межбюджетные трансферты. Поэтому итог исполнения бюджетов таков: дефицит, но дефицит небольшой - 11,9 миллиарда рублей в 2010 году против 52,4 миллиарда в 2009 году. То есть дефицитность местных бюджетов за 2010 год сократилась.

в процентах к общему объему ассигнований по разделу бюджета приведена в таблице 1.1.
Таблица 1.1.
Структура бюджетных ассигнований на предоставление трансфертов,
в процентах к общему объему ассигнований
по разделу федерального бюджета

Подразделы бюджета	Бюджет
Подразделы бюджета	2008г.	2009г.	2010г.
Дотации бюджетам субъектов РФ и МО	16,5	16,2	15,1
Субсидии бюджетам субъектов РФ и МО (межбюджетные субсидии)	14,1	12,4	8,5
Субвенции бюджетам субъектов РФ и МО	7,1	7,2	7,0
	3,0	1,5	1,6
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов	59,3	62,7	67,8
Итого по разделу	100,0	100,0	100,0

Из анализа таблицы 1.1. видно, что основное место в структуре межбюджетных трансфертов занимают бюджетные ассигнования на предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов и дотаций бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (далее –МО) .
Несмотря на достаточное устойчивое исполнение в последние годы бюджетов регионов дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в высокоразвитых регионах, являющихся, как правило, регионами-донорами.
Таким образом, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. В качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты.

2. Анализ исполнения межбюджетных трансфертов

В России существует большое количество форм межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции. Динамика изменения межбюджетных трансфертов за период 2000-2011 г.г. приведена на рисунке 2.1.

За период с 2001 г. по 2011г.г. прослеживается тенденция значительного роста количества и объемов субсидий - с 2001 г. число субсидий увеличилось с 17 до 90 к 2011 году, объемы субсидий возросли свыше 20 раз. Основную часть прироста составили субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые выросли по отношению к 2008 г. на 112,9 млрд.руб., или на 30,6% .
Межбюджетные трансферты в 2009 г. были выделены в объеме 1,2трлн.руб., или с ростом к уровню 2008 г. на 187 млрд руб. (на 18%) и составили в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации около 18%. В структуре межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации на 2009г. субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований занимали 39,4%, дотации - 35,3%, субвенции на выполнение делегируемых полномочий - 18,9% и иные межбюджетные трансферты - около 7%.
Адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования является одной из базовых задач политики межбюджетных отношений на 2010-2012 гг. Сокращение общего объема межбюджетных трансфертов субъектам РФ в основном обусловлено, как отмечалось в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах», сокращением объема межбюджетных субсидий (таблица 2.1).
Таблица 2.1.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Наименование	2008	2009	2010	В процентах к 2009 г.	2011	В процентах к 2010 г.	2012	В процентах к 2011 г.
Межбюджетные трансферты, всего	132,1	175,6	101,1	85,1	950,9	95,0	854	89,8
Дотации	407,3	429,8	431	100,2	441,8	103,0	388,3	87,9
Выравнивание бюджетной обеспеченности	328,6	374	374	100,0	374	100,0	374	100,0
Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов	62,9	43,4	47,3	109,0	58,1	123,0	4,6	7,9
Субсидии	445	379,6	286	75,3	252,7	88,4	202,3	80,1
Поддержка национальной экономики	301,7	245,7	177,9	72,4	152,9	85,9	129,5	84,7
Образование, здравоохранение, социальная политика, культура	66,2	103,9	105,3	101,3	97	92,1	70	72,2
Субвенции	194	288,2	231,5	80,3	230,6	99,6	239,6	103,9
Осуществление полномочий РФ в области содействия занятости населения	37,4	77,5	88,7	115,0	75,8	85,4	72,4	95,5
Оплата ЖКУ отдельным категориям граждан	69,4	116,1	102,2	88,0	112,8	110,4	124,2	110,1
Иные межбюджетные трансферты	85,8	78	52,6	67,8	25,8	49,0	23,8	92,2

В целом на 2010 г. дотации региональным бюджетам составили 431млрд.руб., что составило 100,2% к уровню 2009 г. (без учета дополнительного увеличения в 2009 г. дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов РФ в размере 150 млрд. руб.). Они составили почти половину от общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Объем основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2010-2012 гг. - Фонд финансовой поддержки регионов составил 374млрд. руб.
Структура целевых межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в 2010 г. приведена на рисунке 2.2.

Наиболее значимую часть целевых межбюджетных трансфертов составляют субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и субвенции на реализацию полномочий, делегируемых субъектам Российской Федерации, в сфере национальной экономики (47%), социальной политики (31%), здравоохранения и спорта (9%), а также жилищно-коммунального хозяйства (8%) и образования (5%) (рис. 2.2).
Вторыми по объему в структуре межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на которые приходится треть всего объема финансовой помощи регионам. Их доля в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднем будет составлять 5,4%. Данные трансферты выполняют задачу по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов с целью выполнения обязательства государства по обеспечению предоставления на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Финансовые возможности субъектов Российской Федерации по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории и количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и т.д. Существующие различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета составляют около 8 раз. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах Российской Федерации, являющихся, как правило, регионами-донорами.
В этой связи, начиная с 2008 г., объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определялся исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств. Данная норма закреплена ст. 131 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ).
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности увеличен на 2009 г. на 45 млрд.руб. до 374,0 млрд.руб., или на 14%, что позволило определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины этого показателя по субъектам Российской Федерации без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных (рис.2.2.).
Минимальный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, выраженный в рублях отражен на рисунке 2.3.

Рис.2.3. Минимальный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, выраженный в рублях

В 2009 г. увеличение дотаций привело к сокращению дифференциации в предоставлении субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг, снизило различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации до 2,8 раз, и определило минимальный объем доходов в субъекте Российской Федерации в сумме 20,5 тыс. руб. на человека в год. Это составило около 58% от среднего уровня налоговых доходов по всем субъектам Российской Федерации.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах», субсидии бюджетам субъектов РФ были выделены: в 2010г. - в сумме 286 млрд.руб., в 2011 г. - 252,7 млрд.руб., запланированы в 2012 г. - 202,3 млрд. руб.
Структура доходов бюджета за период 2008-2013 г.г. приведена в таблице 2.2.

Таблица 2.2.
Структура доходов бюджета за период 2008-2013 г.г.
налоговые и неналоговые

81,7 74,9 78,3 80,6 85 86,9 межбюджетные трансферты 18,3 25,1 21,7 19,4 15 13,1
Анализ указанной структуры доходов показывает, что в 2012 - 2013 годах доля налоговых и неналоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации должна увеличиться при одновременном снижении доли межбюджетных трансфертов. Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013 году (при распределении 80 % общего объема указанных дотаций).
В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в 2011 году предоставлено соответствующих дотаций в объеме 115,6 млрд. рублей (на 21,7 % больше, чем в 2010 году), а также бюджетных кредитов в объеме 113,6 млрд. рублей (на 18,9 % меньше, чем в 2010 году). Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, изменится с 61 % общего объема межбюджетных трансфертов в 2010 году до 62,2 % в 2013 году.
Начиная с 2010 г. предусмотрен отказ от софинансирования из федерального бюджета отдельных полномочий субфедерального уровня, что вызвано достижением поставленных при их выделении целей.
В 2010-2012 гг. иные межбюджетные трансферты были запланированы и выделены в объеме: 52,6 млрд. руб. (67,8 % от уровня 2009 г.), 25,8млрд.руб. (48,8% от уровня 2010 г.) и 23,8 млрд руб. (92,2% от уровня 2011 г) соответственно.
В 2010-2012 гг. в федеральном бюджете предусмотрены соответствующие средства для предотвращения несбалансированности некоторых региональных бюджетов. В связи с этим планируется смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов РФ на предоставление бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере ставки рефинансирования Банка России на срок до трех лет. Это позволит при необходимости ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами регионального бюджета и поможет повысить ответственность региональных властей, снизить иждивенческие настроения.
Увеличение поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2010 г. было связано с индексацией некоторых ставок налогов, доходы, от уплаты которых зачисляются в региональные и местные бюджеты (акцизы, транспортный налог, государственная пошлина). Это позволило компенсировать снижение объемов софинансирования.
Выводы по второй главе.
За период с 2001 г. по 2011г.г. прослеживается тенденция значительного роста количества и объемов субсидий - с 17 до 90 к 2011 году, объемы субсидий возросли свыше 20 раз. Основную часть прироста составили субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
Вторыми по объему в структуре межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на которые приходится треть всего объема финансовой помощи регионам. Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013 году.
В бюджете 2010-2012 гг. предусмотрено сокращение объема межбюджетных субсидий. В 2010-2012 гг. иные межбюджетные трансферты запланированы в объеме: 52,6 млрд руб. (67,8 % от уровня 2009 г.), 25,8 млрд руб. (48,8% от уровня 2010 г.) и 23,8 млрд руб. (92,2% от уровня 2011 г) соответственно. Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, изменяется с 61 % общего объема межбюджетных трансфертов в 2010 году до 62,2 % в 2013 году.
и т.д.................

Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области: тема оценки эффективности может рассматриваться применительно ко всем направлениям расходования бюджетных средств, в том числе к предоставлению межбюджетных трансфертов. Она важна и на стадии планирования расходов — для оценки ожидаемых результатов, и на стадии формирования отчетности.

Периодичность, параметры, расчеты

В Тульской области межбюджетные трансферты составляют около четверти расходов регионального бюджета, и наибольшую долю в них занимают субвенции и субсидии. С 2011 года, после изменения бюджетной классификации расходов, большая часть межбюджетных трансфертов распределяется по соответствующим отраслевым разделам. В таких условиях министерству финансов области особенно важно иметь механизм оценки работы отраслевых органов исполнительной власти по планированию и расходованию закрепленных за ними межбюджетных трансфертов. В Тульской области разработка методологии оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов была предусмотрена долгосрочной региональной целевой программой «Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года». Соответствующий порядок был разработан и утвержден постановлением правительства Тульской области от 19 декабря 2012 г. № 728 «Об оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований».

Периодичность проведения оценки - один раз в год по завершении отчетного финансового года, поскольку ряд результирующих показателей лучше всего наблюдать именно с годовой периодичностью. В первом квартале текущего года утвержденная методика была апробирована - проведена оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов в 2012 году. Она представляет собой комплексную оценку организации предоставления и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов, проводимую как в отношении органов исполнительной власти Тульской области, распределяющих межбюджетные трансферты в качестве ГРБС, так и в отношении каждого отдельно взятого вида межбюджетных трансфертов.

К параметрам, при помощи которых оценивается эффективность предоставления межбюджетных трансфертов, относятся:

· эффективность организации предоставления межбюджетных трансфертов ГРБС;

· эффективность организации расходования полученных межбюджетных трансфертов органами власти муниципальных образований;

· результаты расходования межбюджетных трансфертов.

По каждой из форм межбюджетных трансфертов оценка проведена с учетом достижения целей их предоставления:

· цель дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - сгладить различия между муниципальными образованиями в бюджетной обеспеченности, в том числе за счет предоставления дотации, стимулировать развитие налогового потенциала;

· цель субсидий - обеспечить целевой характер комплексного воздействия на решение конкретных вопросов, что отчасти может быть достигнуто благодаря грамотно разработанным процедурам распределения и предоставления субсидий при условии своевременного и целевого использования бюджетных средств;

· цель субвенций - качественное выполнение переданных государственных полномочий;

· у иных межбюджетных трансфертов - достижение целей, ради которых они предоставляются, при оптимальной организации их распределения.

По итогам проведенной оценки были рассчитаны:

· комплексный показатель оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (ежегодно значение этого показателя будет сравниваться с аналогичными данными за прошедшие годы, в результате чего станет ясно, удалось ли улучшить ситуацию);

· показатели эффективности предоставления каждой из форм межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов);

· показатели эффективности работы каждого из ГРБС, через которого осуществляется распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам (он включает в себя информацию о работе ГРБС со всеми формами и видами межбюджетных трансфертов).

На основании рассчитанных показателей были сформированы следующие рейтинги:

Мы считаем, что для повышения эффективности работы ГРБС и органов местного самоуправления результаты оценки должны размещаться публично. Тогда органы власти смогут самостоятельно сравнить свои результаты с результатами коллег из других муниципальных образований, благодаря чему будут дополнительно простимулированы к лучшей организации своей работы, к более корректному планированию результирующих показателей. Сама по себе система сбора информации организована таким образом, что министерство финансов области строит рейтинги ГРБС по соответствующим межбюджетным трансфертам. В свою очередь главные распорядители располагают необходимой информацией для того, чтобы формировать рейтинги органов местного самоуправления. Сейчас информация о результатах оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов размещена на сайте министерства финансов Тульской области www.dfto.ru .

Результаты оценки

Результаты оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в 2012 году показаны на рис. 1 . Наиболее высокая эффективность отмечается при предоставлении субсидий, а наименьшая - при предоставлении субвенций (что во многом объясняется сложностями с планированием и пока еще низким распространением оценки мнения потребителей услуг).

Что касается деятельности ГРБС, то наиболее высокие оценки получили министерство сельского хозяйства, министерство транспорта и дорожного хозяйства, комитет Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку (рис. 2 ). Самые низкие оценки у министерства здравоохранения и социального развития области. При этом нельзя сказать, что органы исполнительной власти, которые администрируют предоставление большего количества видов межбюджетных трансфертов, получают низкие результаты из-за больших объемов работ и большей нагрузки на персонал. Например, через министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства области распределяется 14 различных видов межбюджетных трансфертов, однако по результатам рейтингования ему удалось занять второе место.

Минимизация нагрузки

Оценка проводится силами специалистов министерства финансов области, что является дополнительной нагрузкой. Понимая это, мы постарались сделать так, чтобы представляемые ГРБС данные были максимально удобны для обработки. Для этого был подготовлен ряд таблиц, подлежащих заполнению главными распорядителями, где по каждому из оцениваемых показателей приводились бы фактические данные и необходимые пояснения. Также мы заблаговременно позаботились о формате сводных данных, что позволило если не полностью исключить, то по крайней мере минимизировать рост нагрузки на специалистов министерства.

Как это часто бывает при внедрении чего-то нового, после проведения первой оценки мы поняли: ряд моментов в существующей методике желательно скорректировать. Например, получилось, что были недостаточно корректно оценены главные распорядители, которые получают субсидии и субвенции из федерального бюджета и зависят от сроков создания правового регулирования и передачи средств в региональный бюджет. То же самое можно сказать о тех ГРБС, которые администрировали межбюджетные трансферты, включенные в закон о бюджете в течение финансового года. Поэтому в ближайших планах - уточнение положений методики, с тем чтобы они создавали больше стимулов для наших органов исполнительной власти к повышению эффективности расходования межбюджетных трансфертов и учитывали все новейшие тенденции организации управления государственными финансами.

Проведя оценку эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, министерство финансов Тульской области рекомендовало ГРБС обратить внимание на точность планирования субвенций, своевременное утверждение порядков предоставления и распределения субсидий между муниципальными образованиями. В дальнейшем это положительно отразится на исполнении консолидированного бюджета области.

Введение

ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 8

1.1 Особенности бюджетной системы Российской Федерации 8

1.2 Российская модель бюджетного федерализма 25

1.3 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации 37

ГЛАВА 2 ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 61

2.1 Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений 61

2.2 Трансформация финансового механизма межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами в РФ. 73

2.3 Особенности предоставления трансфертов из региональных бюджетов в РФ 87

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ 94

3.1 Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов 94

3.2 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов на основе матричной модели 106

3.3 Особенности применения матричной модели на субфедеральном уровне (на примере муниципальных образований Республики Хакасия) 128

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 142

ПРИЛОЖЕНИЯ 162

Введение к работе

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

раскрываются особенности устройства бюджетной системы РФ;

анализируется трансформация российской модели бюджетного федерализма через эволюцию межбюджетных отношений;

выявляются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Исследуется трансформация межбюджетных трансфертов, предостав
ляемых из федерального, регионального и местного бюджета;

разрабатывается методика оценки эффективности межбюджетных трансфертов;

разрабатывается универсальная модель оценки уровня социально-экономического развития регионов и муниципальных образований;

Проводится апробация разработанной модели на уровне субъектов РФ и
муниципалитетов.

Предметом исследования являются межбюджетные трансферты как на региональном, так и на местном уровне.

В основу проведения научного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, эко-

номико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами исследования:

обоснованы направления трансформации российской модели бюджетного федерализма;

выявлены страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

предложена классификация принципов построения бюджетной системы, позволяющая оценить влияние экономических, организационных и правовых факторов на функционирование и развитие бюджетной системы;

разработана универсальная модель (то есть применимая как на уровне РФ - субъект РФ, так и на уровне субъект РФ - местный бюджет) оценки эффективности межбюджетных трансфертов, на основе построения матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень социально-экономического развития»;

разработана модель оценки уровня социально-экономического развития региона или муниципального образования на основе расчета интегрального показателя;

Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы
межбюджетных трансфертов на уровне субъектов федерации и муниципальных
образований.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи работы, определены предмет и объект исследования, показана научная новизна, обозначена теоретическая и методологическая основа исследования, показана практическая значимость результатов исследования.

В первой главе диссертации «Становление бюджетной системы Российской Федерации» рассматриваются особенности бюджетной системы Российской Федерации, через анализ состава бюджетной системы, принципов ее построения и взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Исследуются сложившиеся в теории и практике модели бюджетного федерализма в России и за рубежом. Анализируется становление модели российского федерализма от децентрализованного типа в 90-х годах, до централизованного, сложившегося в настоящее время.

Рассматривается эволюция межбюджетных отношений в РФ, предлагается новая периодизация развития системы межбюджетных отношений.

Во второй главе «Финансовые аспекты межбюджетных отношений» исследуются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений, а также процесс трансформации инструментов межбюджетных трансфертов предоставляемых из федерального и регионального бюджетов.

В третьей главе «Разработка модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов», обосновывается подход к оценке эффективности использования средств, полученных в виде финансовой помощи, на основе матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень развития региона» (матричной модели). Разработана методика определения интегрального показателя уровня социально-экономического развития, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований. Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов (Индекс экономической эффективности межбюджетных трансфертов).

В заключении приводятся основные выводы, вытекающие из выполненного исследования.

В приложениях содержатся таблицы и рисунки, иллюстрирующие отдельные положения диссертации.

Особенности бюджетной системы Российской Федерации

Переход к рыночным отношениям, который произошел в нашей стране в 90-х годах прошлого столетия, обусловил необходимость реформирования бюджетной системы и бюджетного устройства

Бюджетное устройство включает в себя, по крайней мере, три важные характеристики:

1) структуру бюджетной системы;

2) организационные принципы построения бюджетной системы;

3) взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Первая характеристика определяется преимущественно типом государственного устройства. Выделяют два основных типа государственного устройства: федеративное и унитарное. Прежде чем давать характеристику бюджетного устройства государств каждого типа, необходимо выяснить принципиальные отличия унитарных государств от федеративных.

Наиболее распространенной характеристикой типов государственного устройства является количество уровней государственного управления, либо степень централизации бюджетных средств и самостоятельности территориальных бюджетов.

Так, в унитарных государствах бюджетная система представлена двумя уровнями: государственным бюджетом и местными бюджетами, при этом местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет. В федеративных государствах бюджетная система включает. По крайней мере, три звена: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации, местные бюджеты. В условиях федерации местные бюджеты не включаются в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не включаются в федеральный бюджет. С позиций Романовского М.В., Врублевской О.В., Сабанти Б.М. унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных институтов.

Однако данные подходы не дают исчерпывающих отличий этих двух типов бюджетного устройства, так как унитарное государство не всегда является жестко централизованным, а в федерациях не всегда территории обладают абсолютной самостоятельностью. Централизация и децентрализация власти присутствуют в любом обществе..."

Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между центральным и местным уровнем. Проблемы функционирования территорий более близки и понятны на местах, поэтому пути их решения, защищающие интересы населения, местные органы власти могут найти быстрее. Следовательно, со стороны центрального правительства разумным является передача некоторых своих полномочий территориям. Также они ограничены в финансовых ресурсах, так как в унитарных государствах парламент определяет через бюджет, какие средства будут представлены в распоряжение территорий.

Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений

На наш взгляд, в экономической и правовой литературе на сегодняшний день нет оптимального и точного определения понятия «межбюджетные отношения». Рассмотрим, какие подходы к трактовке данного понятия существуют.

В соответствии с бюджетным законодательством, в Бюджетном Кодексе, до 1 января 2005 года под межбюджетными отношениями понимались отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, основным недостатком определения был его общий характер, так как под межбюджетными понимались любые отношения по любым вопросам между разными уровнями бюджетов." Данное определение являлось весьма расплывчатым.

В действующем бюджетном законодательстве сущность межбюджетных отношений была конкретизирована в следующей трактовке: «... взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса»3.

Это определение более четко очерчивает круг возникновения межбюджетных отношений, однако ограничивает их бюджетным процессом.

Разные подходы к определению межбюджетных отношений прослеживаются в отечественной экономической литературе. Так, например А.М. Бабич и Л.Н. Павлова предлагают следующие определение: «... совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса».1 Данное определение также ограничивает сферу межбюджетных отношений только бюджетным процессом.

О.Г. Бежаев расширил приведенное выше определение межбюджетных отношений за счет включения в него полного перечня вопросов, по которым происходит взаимодействие бюджетов разных уровней. С его точки зрения, «... это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий, временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти».2 Достоинством данного определения, на наш взгляд, является то, что сфера возникновения межбюджетных отношений разделилась на правовую и экономическую.

Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов

В ходе реформирования системы межбюджетных отношений в России были достигнуты определенные результаты: определена структура межбюджетных трансфертов; в целом формализован порядок их предоставления (более 95% объем межбюджетных трансфертов распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей1).

Тем не менее, на прошедшем в Уфе 28-31 мая 2008 года Всероссийском семинаре - совещании руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Финансы, денежное обращение и кредит», 08.00.10 шифр ВАК

Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений 2010 год, кандидат экономических наук Беткараев, Сафар Борисович

Регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации 2003 год, кандидат экономических наук Пшунетлев, Адам Аскарбиевич

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Оценка эффективности межбюджетных трансфертов»

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Виницына, Вероника Викторовна

Введение

Задачи работы:

а). изучить понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды;

б) проанализировать исполнение межбюджетных трансфертов;

в). определить проблемы и направления совершенствования распределения межбюджетных трансфертов.

1. Понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды

2. Анализ исполнения межбюджетных трансфертов

Особенности бюджетной системы Российской Федерации

Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений

Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов

Похожие статьи