В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов республики, оказание республиканским бюджетом финансовой помощи областям является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объема трансфертов, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.

4.1. Анализ и оценка эффективности использования трансфертов республиканского бюджета местными исполнительными органами

Ежегодно из республиканского бюджета значительные средства выделяются в виде трансфертов местным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы (Приложение 8 ) . Так, в структуре республиканского бюджета 2007 года объем выделенных средств местным бюджетам в виде трансфертов (субвенций, целевых текущих трансфертов и трансфертов на развитие) составил 33,2%, тогда как объем бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет – всего лишь 7,3 процента.

Диаграмма 4. Динамика показателей межбюджетных финансовых потоков, млрд. тенге

Анализ исполнения местных бюджетов за последние пять лет показывает, что их собственные доходы увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25%, а темпы роста трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, – в среднем на 50-55 процентов.

Собственные доходы местных бюджетов за отчетный год составили 824,8 млрд. тенге, из республиканского бюджета выделено трансфертов в размере 494,7 млрд. тенге, субвенций – 192,8 млрд. тенге. В 2007 году 2/3 регионов республики являлись субвенционными, за исключением Актюбинской, Атырауской и Мангистауской областей, городов Алматы и Астаны.

Диаграмма 5. Изменение с труктуры доходной части местных бюджетов с 2003 годы, %

Вместе с тем, динамика изменения плановых и фактических показателей исполнения доходов местных бюджетов за последние два года свидетельствует о ежегодном перевыполнении плана по доходам, поступающим в местные бюджеты, на 20-25% (на 110 млрд. тенге в 2006 году и 172,6 млрд. тенге в 2007 году). Данный факт указывает на то, что в регионах имеются определенные резервы для увеличения доходной базы местных бюджетов, что подтверждается итогами контрольных мероприятий Счетного комитета.

В частности, при проведении контроля в Актюбинской области установлено расхождение данных по количеству физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на основе разовых талонов, с данными Налогового комитета за 2005 год на 891 человека, за 2006 год – на 623 человека.

Не производилось категорирование рынков, расположенных на территории области. Администрации рынков определяли площади рынков произвольно, в результате технические паспорта рынков не отражали их реальный размер. Ставки разовых сборов были установлены городскими и районными маслихатами без учета категории рынков, их специфики и определения площади торгового места.

Проверка на рынке «Алия» города Актобе показала, что реализацию проводили, в основном, наемные работники, при этом не были представлены договоры наймов, документы об уплате арендаторами подоходного и социального налога за наемных работников.

Налоговым комитетом города Астаны не производилась сверка зарегистрированных и снятых с учета налогоплательщиков, допускались факты присвоения нескольких РНН одному налогоплательщику. Отсутствовало взаимодействие подразделений камерального контроля и аудита. Допускались расхождения по оборотам корпоративного подоходного налога и НДС.

По оценке Счетного комитета, устойчивая тенденция увеличения выделяемых регионам трансфертов способствовала увеличению их доли в местных бюджетах от 25% в 2003 году до 46% в 2007 году. В частности, на 1 января 2008 года в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Северо-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской областях и городе Астане доля трансфертов в общем объеме их бюджетов превысила 60 процентов.

При этом, в расчете на 1 человека трансферты составили в 2003 году 8,3 млн. тенге, в 2007 году - 44,7 млн. тенге, или увеличились более, чем в 5 раз, а собственные доходы соответственно 23,9 млн. тенге и 53,6 млн. тенге, или увеличились в 2,2 раза. В разрезе областей на 1 января 2008 года трансферты на душу населения колебались в размере от 20,0 млн. тенге до 126,0 млн. тенге, собственные доходы – от 25,0 млн. тенге до 240,0 млн. тенге. Вместе с тем, в соответствии с Бюджетным кодексом, трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Однако анализ обеспеченности доходами показывает, что имеются диспропорции в распределении доходов на 1 человека. Так, на 1 января 2008 года в Жамбылской области всего доходы на 1 человека составили 52,9 млн. тенге, в том числе трансферты - 36,4 млн. тенге, собственные доходы - 16,6 млн. тенге, тогда как в Атырауской области данные показатели составили соответственно 326,8 млн. тенге, 83,1 млн. тенге и 243,7 млн. тенге.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что действующий межбюджетный механизм не способствует выравниванию бюджетной обеспеченности регионов. Выделение трансфертов регионам, имеющим высокую доходность, с одной стороны, усугубляет диспропорции в бюджетной обеспеченности, с другой – усиливает зависимость местных бюджетов от исполнения республиканского бюджета.

В 2007 году из республиканского бюджета местным бюджетам были выделены целевые трансферты на общую сумму 494,7 млрд. тенге, в том числе текущие – 219,5 млрд. тенге и на развитие – 275,2 млрд. тенге. При этом, целевые трансферты выделялись по 76 республиканским бюджетным программам, что от общего количества бюджетных программ составляет более 14 процентов.

Структурный анализ целевых текущих трансфертов показывает, что они, преимущественно, выделялись по функциональной группе «Прочие», в том числе на выплату заработной платы госслужащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий – 40,8%, а также по группам «Здравоохранение» (18,4%), «Образование» (11,6%), «Сельского хозяйства» (10,0%) (Приложение 9 ) .

Целевые текущие трансферты выделены по 54 республиканским бюджетным программам 12 администраторам на общую сумму 219,5 млрд. тенге, из которых местными исполнительными органами не освоено 1,9 млрд. тенге. В частности, Южно-Казахстанской областью не освоено 763,1 млн. тенге, из них по: капитальному ремонту автомобильных дорог областного и районного значения – 353,8 млн. тенге; осуществлению профилактических медицинских осмотров отдельных категорий граждан – 91,8 млн. тенге; укомплектованию организаций первичной медико-санитарной помощи медицинскими кадрами – 111,1 млн. тенге, материально-техническому оснащению медицинских организаций здравоохранения на местном уровне – 130,2 млн. тенге. При этом, сравнительный анализ сетевых показателей по здравоохранению Южно-Казахстанской области за 2007 и 2006 годы показал, что, несмотря на увеличение на 3870 тысяч количества врачебных посещений жителями данного региона, наблюдается уменьшение койко-мест на 540 единиц и числа пролеченных больных на 71,9 тыс. человек.

Из республиканского бюджета в 2007 году по 22 бюджетным программам 13 администраторов в целях реализации стратегических задач по обеспечению регионов социальными объектами, улучшению жилищно-коммунальных условий, укреплению сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды, улучшению транспортной инфраструктуры, а также на реализацию кластерных инициатив в виде трансфертов на развитие выделено 275,2 млрд. тенге, из которых администраторами местных бюджетных программ не освоено 10,5 млрд. тенге.

По Восточно-Казахстанской области не освоено 3,5 млрд. тенге, в том числе 271,9 млн. тенге из 692,3 млн. тенге, выделенных на строительство районной больницы на 75 коек с поликлиникой на 100 посещений в с.Аксуат, 126,2 млн. тенге из 259,7 млн. тенге – на строительство туберкулезной больницы на 50 коек в с.Акжар Тарбагатайского района. По причине отсутствия проектно-сметной документации на отдельные объекты и несостоявшихся конкурсов по госзакупкам не освоены средства, предназначенные для модернизации существующих мощностей котельных и ТЭЦ, реконструкции тепловых сетей в городе Семипалатинске на сумму 614,4 млн. тенге, а также строительства новой ТЭЦ-3 города Семипалатинска – на сумму 1,9 млрд. тенге.

По Кызылординской области не освоено 2,2 млрд. тенге, из них вследствие отсутствия проектно-сметной документации и несвоевременного проведения конкурсов по госзакупкам не освоены средства, выделенные на строительство 6 средних школ (каждая на 1200 мест) на общую сумму 1,7 млрд. тенге; отставания от графика не освоены средства, предусмотренные на строительство Жанакорганской центральной районной больницы на 190 коек на сумму 74,4 млн. тенге, противотуберкулезных больниц на 100 коек в городе Аральске – на 191,4 млн. тенге и на 100 коек в Казалинском районе – на 44,7 млн. тенге.

По Акмолинской области не освоено 1,3 млрд. тенге, из них не выполнены строительно-монтажные работы по строительству средней школы на 1200 мест в п. Шортанды на сумму 416,9 млн. тенге, средней школы на 1200 мест в городе Кокшетау – на 291,2 млн. тенге; из-за несостоятельности подрядчиков расторгнуты договоры на строительство средней школы на 520 мест в городе Есиль на сумму 260,5 млн. тенге и корпуса роддома в городе Кокшетау – на 120,0 млн. тенге.

По Южно-Казахстанской области не освоено 1,0 млрд. тенге, из них по причине отсутствия средств на контрольном счете наличности города Шымкента не освоено 0,6 млрд. тенге на строительство средней школы на 550 мест в микрорайоне «Азат» и на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры города.

Детальный анализ причин неосвоения выделенных трансфертов на развитие показал, что допускаются серьезные недостатки на всех стадиях реализации соответствующих проектов: от планирования до использования бюджетных средств.

Целевые трансферты на развитие из республиканского бюджета выделялись преимущественно на развитие транспортной инфраструктуры, укрепление теплоэнергетической системы, жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры, системы водоснабжения, благоустройство городов и населенных пунктов (см. Диаграмму 6 ).

Диаграмма 6.

Одним из основных критериев, по которым можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны.

Сегодняшняя ситуация, несмотря на влияние трансфертной системы, характеризуется наличием значительного межрегионального бюджетного неравенства, проявляющегося в различных уровнях бюджетных доходов и расходов. Непосредственно для населения основным проявлением такого неравенства становится значительная дифференциация социально-экономических показателей, к числу которых можно отнести расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение и социальную помощь, уровень осуществления которых существенно варьируется среди регионов республики.

В этой связи, актуальность проведение политики межбюджетного выравнивания, а в более широком плане - политики межрегионального выравнивания, сохраняется, аважнейшей целью предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам остается выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Однако, определить насколько был выровнен или достигнут уровень бюджетной обеспеченности в сегодняшней ситуации, когда отсутствуют количественные интерпретации данного показателя, не представляется возможным. В свою очередь, это затрудняет проведение анализа по выявлению уровней бюджетной обеспеченности в регионах. Данные утверждения, возможно, наглядно продемонстрировать ниже на графиках.

Поскольку не установлен законодательно урегулированный уровень минимальной бюджетной обеспеченности, оценить эффективность использования трансфертов общего характера затруднительно.

В этой связи, целесообразным видится проведение анализа с целью выявления социально-экономического эффекта трансфертов. Оценка эффективности использования трансфертов как инструмента межбюджетного регулирования будет основана на результатах проведения эконометрического моделирования влияния трансфертов на социально-экономическое развитие регионов. В анализе будут рассмотрены трансферты общего характера, а именно бюджетные субвенции, соответственно расчет исключает области-доноры, из бюджетов которых осуществлялись бюджетные изъятия в период с 2003 по 2009 гг.

В качестве базы для разработки модели использованы показатели девяти субвенционных областей (Акмолинская, Алматинская, Восточно-Казахстанская, Жамбылская, Карагандинская, Костанайская, Кызылординская, Северо-Казахстанская, Южно-Казахстанская), характеризующие социально-экономическое развитие регионов в период с 2003 по 2009 годы. Описание факторов приведено ниже в таблице 6 исходные данные и расчеты эконометрического моделирования представлены в отдельном приложении к настоящему исследованию).

Таблица 6. Факторы для построения эконометрических моделей.

		обозначение
	трансферты общего характера (бюджетные субвенции)
	трансферты общего характера (бюджетные субвенции) на душу населения
	расходы на социальную помощь и социальное обеспечение областных бюджетов на душу населения
	расходы на государственные услуги общего характера областных бюджетов на душу населения
	индекс потребительских цен
	численность постоянного населения
	миграционный прирост численности населения;
	общая численность безработных
	среднедушевые доходы населения в месяц (среднемесячная номинальная заработная плата работников)
	число больничных организаций
	обеспеченность населения больничными организациями
	численность врачей всех специальностей
	число дневных общеобразовательных школ
	обеспеченность детей местами в постоянных дошкольных организациях
	ВРП на душу населения
	объем выполненных строительных работ
	объем продукции сельского хозяйства
	степень износа основных фондов
	протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием общего пользования
	выбросы загрязняющих атмосферу веществ, отходящих от стационарных источников на душу населения
	ввод в эксплуатацию общей площади жилых зданий
	объем трансфертов общего характера на душу населения за предыдущий период

Приступая к эконометрической оценке зависимостей, прежде всего, необходимо выбрать правильную спецификацию оцениваемых регрессионных уравнений.

Определяющим фактором в выборе эконометрических моделей для совокупности рассмотренных переменных явилось сравнительно небольшой период оценивания с 2003 по 2009 гг., ограничивающий исследование 63 наблюдениями.

Основной метод, применимый в подобной ситуации, когда количество субъектов исследования сравнимы с количеством наблюдений над ними, а показатели представлены временными рядами - метод панельных данных. Основная направленность подобных методов, предполагающих малость наблюдений - получение по возможности наиболее эффективных оценок коэффициентов при объясняющих переменных.

Сравнительно короткие временные ряды не позволят получить статистические значимые зависимости при построении эконометрических моделей для каждого региона в отдельности. Поэтому исследователями для полноценного анализа панельных данных применены два вида эконометрических моделей: общая модель панельных данных областей РК, имеющая следующий вид:

а также модель для панельных данных с фиксированными эффектами (FEM "fixedeffectsmodel"), имеющая вид:

где - фиксированный эффект по i-му региону, отражающий его специфические характеристики, неучтенные в модели.

Существуют несколько путей проведения указанного эконометрического исследования, которые последовательно будут осуществлены:

I направление - оценка влияния трансфертов на социально-экономическое развитие регионов. Данный анализа позволит оценить степень влияния трансфертов на социально-экономические показатели областей, с учетом того, что динамика выделения бюджетных субвенций будет являться объясняющей переменной.

II направление - оценка влияния отдельных показателей на поступление трансфертов в регион. Второе направление анализа, в котором бюджетные субвенции выступают в качестве объясняемой переменной, позволит определить, какие факторы определяют поступление трансфертов в регион, а также составить общую характеристику региона-получателя финансовой помощи из республиканского бюджета.

Проведение эконометрического анализа в рамках первого направления позволит в первую очередь объективно оценить социально-экономический эффект от поступающих в регион трансфертов и определить какие именно показатели испытывают наиболее сильное их влияние. В этой связи, совокупность используемых в анализе факторов можно представить в виде социально-демографического и экономического блоков. Первый блок представлен показателями, характеризующими численность населения, динамику естественного прироста, численность безработного населения, среднемесячные доходы населения, доступ к образовательным и медицинским услугам. К показателям экономического блока можно отнести объем промышленного, сельскохозяйственного, строительного производства, степень износа основных средств, объем инвестиций в основной капитал, показатель подушевого ВРП. (таблица 6 )

В связи с наличием в модели факторов расходов областных бюджетов на душу населения (TOEC) целесообразным является проверка следующих гипотез.

Оценка эконометрических моделей позволит определить степень зависимости расходов областных бюджетов от поступления трансфертов в регионы. В случае отсутствия статистически значимых показателей связи, возможно, будет утверждать, что трансферты лишь компенсируют бюджетный дефицит, а не определяют уровень бюджетных расходов, соответственно расходы областных бюджетов формируются под воздействием объективных расходных потребностей регионов.

Альтернативу выдвинутым гипотезам, составит предположение о выявлении направления расходования трансфертов общего характера. Так, в рамках указанного обследования, в виде объясняемых переменных будут представлены подушевые расходы областных бюджетов на образование (EDEC), здравоохранение (HEEC), социальную помощь и социальное обеспечение (SOEC), государственные услуги общего характера (GEEC). Актуальность проведения подобного анализа возрастает ввиду того, что бюджетные субвенции не имеют целевой направленности расходования, как следствие проследить их движение на практике затруднительно.

Оценка эконометрических моделей, содержащих показатели собственных доходов (ORWC) и налоговых поступлений (TXRC) областных бюджетов, приведенных на душу населения, позволит принять или опровергнуть гипотезу о наличии стимулирующего эффекта трансфертов, проявляющегося в наращивании налогового потенциала региональными властями в ответ на поступление трансфертов в регион, а в случае отрицательной корреляционной зависимости, предположить наличие у трансфертов негативных фискальных стимулов.

Ввиду возрастающей динамики поступления трансфертов в регионы целесообразно исследовать трансферты на наличие негативных инфляционных стимулов.

Проведение эконометрического исследования в рамках второго направления позволит в первую очередь выявить объективные факторы, влияющие на определение размеров трансфертов, поступающих в регионы, и сравнить их с параметрами официальной методики расчетов.

Подобный анализ предоставляет возможность оценить насколько такие факторы, как налоговые поступления областных бюджетов, расходы областных бюджетов, индекс потребительских цен (CPI), а также показатель численности населения (POP) влияют на определение размеров трансфертов общего характеров. Кроме того, выявление статистически значимых зависимостей между такими социально-экономическими индикаторами как доля населения, имеющего доходы, ниже величины прожиточного минимума (POV), объемы выбросов загрязняющих атмосферу веществ (PLUT), общая численность безработных (UEM), ввод в эксплуатацию общей площади жилых зданий (HOUS) и т.д, и объемами финансирования из республиканского бюджета, позволит подтвердить или опровергнуть гипотезу о наличии соответствующих проблем в территориях.

Также имеется предположение, что на уровень поступления трансфертов в регионы помимо объективных факторов, описывающих социально-экономическую обстановку регионов, оказывают влияние объемы трансфертов предыдущих периодов. То есть, выдвигается гипотеза о том, что объемы выделяемых трансфертов непосредственно влияют на уровень выделения и распределения трансфертов в нескольких последующих периодах. Для учета вышесказанного в модель включена переменная ТРС(-1) - объемы трансферты общего характера на душу населения за предыдущий период. Первым этапом проведения эконометрического анализа является соотнесение объемов выделяемых трансфертов с совокупностью социально-экономических показателей, определенных моделью, на предмет установления между ними корреляционных зависимостей.

В приложении 3 приведена расширенная таблица коэффициентов корреляции между трансфертами общего характера (бюджетные субвенции) на душу населения и показателями социально-экономического развития регионов РК. Ниже в таблице 7 представлены переменные, для которых коэффициенты корреляции высоки и (или) статистически значимы для всех девяти регионов.

Таблица 7. Выборка переменных со статистически значимыми коэффициентами корреляции

Высокий коэффициент корреляции	Коэффициент корреляции статистически значим [-0,98; -0,65]
	расходы областных бюджетов на душу населения			собственные доходы областных бюджетов
	расходы на образование областных бюджетов на душу населения			собственные доходы областных бюджетов на душу населения
	расходы на здравоохранение областных бюджетов на душу населения			налоговые поступления областных бюджетов
	ВРП на душу населения			налоговые поступления областных бюджетов на душу населения
	объем производства сельхозпродукции			объем промышленного производства
	объем инвестиций в основной капитал			расходы областных бюджетов на социальную помощь и социальное обеспечение
	динамика численности населения за счет естественного прироста			число зарегистрированных юридических лиц
	среднедушевые доходы населения в месяц			общая численность безработных
				доля населения, имеющего доходы, использованные на потребление ниже величины прожиточного минимума
				объем произведенных строительных работ

Анализ корреляционных зависимостей выявил наличие достаточно тесной связи между величиной трансфертов и показателями расходов областных бюджетов, в то время как для переменных, характеризующих доходную базу областных бюджетов, коэффициент корреляции, несмотря на то, что остается статистически значимым, является не столь высоким (для отдельных регионов не превышает 0,70).

Также, наличие корреляционных зависимостей выявлено для показателей динамики производственного потенциала, таких как, объем подушевого ВРП, объемы промышленного, строительного и сельскохозяйственного производства, инвестиций в основной капитал. В то время как, по показателям, характеризующим доступ населения к образовательным и медицинским услугам (NHE, NSC, EDUH, HELC, NILL), анализ показал отсутствие статистически значимой корреляции.

Одновременно стоит отметить, что корреляция объема помощи с такими показателями как денежные доходы населения, уровень населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, уровень безработицы, количество субъектов предпринимательства, возможно, свидетельствует о наличие объективных проблем в территориях.

С целью более полного выявления связей между объемами финансирования из республиканского бюджета и социально-экономическими индикаторами проведем регрессионный анализ.

Приступая непосредственно к регрессионному анализу, необходимо уточнить, что используемые в анализе временные ряды не являются стационарными. Несмотря на то, что их первые разности могут быть стационарными, малое число наблюдений по каждой переменной в каждом регионе не позволяют провести тесты на наличие единичного корня. Соответственно, расчеты будут проведены и для первых разностей логарифмов этих переменных. Подобный метод позволяет исключить из временных рядов трендовую компоненту и получить более качественные уровни рядов, исключающие наличие в них "ложной корреляции".

При проверке гипотезы о наличии "стимулирующего" эффекта трансфертов оценим уравнения регрессии для переменных ORWC/D(LOG(ORWC)) и TXRC/D(LOG(TXRC)), характеризующих наличие в регионе собственной доходной базы (таблица 8, 9).

Таблица 8. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимой переменной ORWC/D(LOG(ORWC)) .

Dependent Variable - OWRC
константа (constant)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(OWRC))
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic

Таблица 9. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимой переменной TXRC/D(LOG(TXRC))

Dependent Variable - TXRC
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TXRC))
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic

Удовлетворительные по t-статистике и критерию Дарбина-Уотсана оценки были получены для параметров уравнений регрессии логарифмированных переменных OWRC (по модели с фиксированными эффектами) и TXRC (по панельной модели и модели с фиксированными эффектами). Однако статистически незначимый коэффициент детерминации, призванный оценивать в целом качество уравнения регрессии путем установления доли объясненной дисперсии зависимой переменной, свидетельствует о наличии несущественной причинно-следственной связи между рассматриваемыми величинами. Соответственно, гипотеза отвергается.

Рассмотрим существенность гипотезы о направлении расходования трансфертов. В этой связи определим значимость следующих эконометрических моделей (таблица 10):

Таблица 10. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимых переменных EDEC/D(LOG(EDEC)), HEEC/ D(LOG(HEEC)), SOEC/ D(LOG(SOEC))

Dependent Variable - EDEC
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(EDEC))
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - HEEC
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(HEEC))
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - SOEC
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(SOEC))
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - GEEC
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(GEEC))
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic

Статистически значимые уравнения регрессии были получены для следующих переменных: EDEC, HEEC, SOEC.

Удовлетворительными по статистическим тестам можно считать оценки уравнений, просчитанные по модели панельных данных с фиксированными эффектами для переменной EDEC - расходы на образование областных бюджетов на душу населения. Модель объясняет 86% дисперсии зависимой переменной (EDEC), следовательно, достаточно точно отражает статистическую взаимосвязь между поступлениями трансфертов в регионы и их расходованием на образование.

Проверка параметров уравнения регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами переменной HEECподтвердила удовлетворительный характер их значимости. Коэффициент детерминации достаточно высок (77%), что в совокупности подтверждает значимость всей модели, описывающей взаимосвязь расходов на здравоохранение с поступлением трансфертов в регионы.

Для модели панельных данных с фиксированными эффектами переменной SOEC были получены удовлетворительные статистические оценки параметров регрессионного уравнения, что в совокупности с высоким коэффициентом детерминации (78%) позволяет утверждать наличие тесной взаимосвязи между трансфертами общего характера и расходами на социальную помощь и социальное обеспечение.

При этом, статистически незначимый коэффициент детерминации (31%, 45%) уравнения регрессии для обеих моделей панельных данных переменной GEEC не отражает статистическую взаимосвязь между поступлениями трансфертов в регионы и их расходованием на государственные услуги общего характера.

Статистически значимые параметры уравнений регрессий были получены и для первых разностей логарифмов переменных EDEC, HEEC, SOEC. Однако в целом качество указанных моделей не признано удовлетворительным, ввиду наличия статистически незначимого коэффициента детерминации.

В целом гипотеза о направлении расходования трансфертов общего характера принимается.

Неудовлетворительными по t-статистике и критерию Дарбина-Уотсана были получены оценки для уравнения регрессии на панельных данных переменной CPI. Соответственно гипотеза о наличии инфляционных предпосылок трансфертов отвергается (приложение 4, таб.4-5).

Проверка гипотезы о социально-экономическом эффекте трансфертов выявило ее несостоятельность. Удовлетворительными по статистическим тестам оказались лишь параметры уравнения регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами первых разностей логарифмов переменной UEM (общая численность безработных). Однако статистически незначимая оценка уравнения в целом, ввиду низкого значения коэффициента детерминации, объясняющего лишь 32% вариации зависимой переменной, не позволяет принять предположение о наличии положительного эффекта трансфертов, проявляющегося в снижении общей численности безработных (таблица 11).

Таблица 11. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимых переменных UEM/D(LOG(UEM)

Dependent Variable - UEM
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(UEM))
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic

Необходимо еще раз уточнить, что качество эконометрических моделей непосредственно зависит о величины проводимых наблюдений, соответственно использование в исследовании сравнительно небольшого периода оценивания в определенной мере сказывается на объективности полученных результатов корреляционно-регрессионного анализа.

Однако в совокупности, одновременно статистически значимые коэффициенты корреляции, уравнения регрессии на панельных данных уровней переменных и уравнения регрессии на панельных данных первых разностей логарифмов переменных, позволяет утверждать, что трансферты общего характера оказывали статистически значимое влияние, по крайне мере, на расходы на образование, здравоохранение, расходы на социальную помощь и социальное обеспечение.

В рамках второго направления эконометрического исследования оценим уравнения регрессии для параметров TXRC/D(LOG(TXRC)) TOEC/ D(LOG(TOEC)), EDEC/ D(LOG(EDEC)), HEEC/ D(LOG(HEEC)) иPOP/ D(LOG(POP)) (таблица 12).

Таблица 12. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве объясняющих переменных TXRC/D(LOG(TXRC)) TOEC/ D(LOG(TOEC)), EDEC/ D(LOG(EDEC)), HEEC/ D(LOG(HEEC)), POP/ D(LOG(POP)), СPI/ D(LOG(CPI)).

DependentVariable - TRC
KоэффициентприTXRC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
KоэффициентприD(LOG(TXRC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - TRC
KоэффициентприTOEC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
KоэффициентприD(LOG(TOEC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - TRC
KоэффициентприEDEC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
Kоэффициентпри D(LOG(EDEC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - TRC
KоэффициентприHEEC (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
KоэффициентприD(LOG(HEEC)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - TRC
KоэффициентприPOP (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
KоэффициентприD(LOG(POP)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - TRC
KоэффициентприCPI (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
KоэффициентприD(LOG(CPI)) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic

Незначимое уравнение регрессии панельных данных было получено для переменной POP (общая численность населения). Следует уточнить, что официальная методика расчетов трансфертов общего характера определяет данный фактор как главенствующий для определения расходных потребностей при подсчете трансфертов.

Удовлетворительные по t-статистике и критерию Дарбина-Уотсана оценки были получены для параметров уравнения регрессии первых разностей логарифмов переменной TXRC (по модели панельных данных). Однако статистически незначимый коэффициент детерминации, оценивающий качество эконометрической модели в целом, свидетельствует о наличии несущественной причинно-следственной связи между показателем налоговых поступлений областных бюджетов и величиной трансфертов общего характера.

Подобная ситуация складывается и для первых разностей логарифмированной переменной CPI (индекс потребительских цен) (таблица 12).

Статистически значимые уравнения регрессии были получены для следующих переменных: EDEC, HEEC, TOEC.

Удовлетворительными по статистическим тестам можно считать оценки уравнений, просчитанные по модели панельных данных с фиксированными эффектами для переменной TOEX - расходы областных бюджетов на душу населения. Модель объясняет 88% дисперсии зависимой переменной (TRC), следовательно, достаточно точно устанавливает причинно-следственную связь объемов трансфертов от величины подушевых областных бюджетов, что не противоречит утвержденным методам расчетов трансфертов общего характера.

Проверка параметров уравнений регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами переменных EDECи HEEC подтвердила удовлетворительный характер их значимости. Высокие для обеих моделей коэффициенты детерминации (87% и 79% соответственно) позволяют утверждать наличие зависимости объемов трансфертов общего характера от величины расходов на образование и здравоохранение.

Удовлетворительными по статистическим тестам среди совокупности социально-экономических и демографических индикаторов оказались только параметры уравнения регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами для переменных WAG и POV. Первая модель объясняет 83% дисперсии результативного признака (TRC) от его общей дисперсии в результате воздействия независимой переменной (среднемесячные доходы населения). Коэффициент детерминации второй эконометрической модели - модели зависимости трансфертов от уровня населения с доходами ниже прожиточного минимума, не столь высок, но остается в пределах статистической значимости (0,66) (таблица 13).

Таблица 13. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве объясняющих переменных WAG/ D(LOG(WAG)), POV/ D(LOG(POV)).

Dependent Variable - TRC
KоэффициентприWAG (coefficient of regression)
Константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
KоэффициентприD(LOG(WAG)) (coefficient of regression)
Константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - TRC
KоэффициентприPOV (coefficient of regression)
Константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
KоэффициентприD(LOG(POV)) (coefficient of regression)
Константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic

Следовательно, характеристика региона-получателя трансферта - регион с низким уровнем доходов населения.

Оценим значимость гипотезы о наличии тесной зависимости между значениями бюджетных субвенций текущего и непосредственно предшествующих годов (TRC(-1)) (таблица 14).

Таблица 14. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве объясняющих переменных TRC(-1)/ D(LOG(TRC(-1)).

Dependent Variable - TRC
KоэффициентприTRC(-1) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic
Dependent Variable - D(LOG(TRC))
KоэффициентприD(LOG(TRC(-1))) (coefficient of regression)
константа (constant)
R-квадрат (coefficient of determination)
Durbin-Watson statistic

Удовлетворительными по статистическим тестам можно считать оценки уравнений, просчитанные по двум моделям панельных данных, для объясняющей переменной TRC(-1) - объем трансфертов общего характера на душу населения за предыдущий период. Для обеих моделей значения коэффициента детерминации имеет идентичные, не столь высокие, но статистически значимые показатели (R 2 = 0,76). Статистически значимое значение коэффициента детерминации, несмотря на то, что позволяет утверждать о том, что рассчитанные модели регрессии объясняют 76% дисперсии результативного признака (объема трансфертов общего характера на душу населения), является лишь одной из множества оценок качества уравнений регрессии. В этой связи, для принятия утверждения о значительном влиянии объемов трансфертов предшествующих периодов на текущих уровень их выделения, возможно проведение дополнительного исследования, путем моделирования временного ряда переменной TRC.

Следует уточнить, что каждый уровень временного ряда формируется под воздействием большого числа факторов, которые условно подразделяются в эконометрическом анализе на: факторы, формирующие тенденцию ряда, его циклические (сезонные) колебания и случайную компоненту. При наличии во временном ряде тенденции и циклических колебаний, значения каждого последующего ряда зависит от предыдущих. Указанную корреляционную зависимость между последовательными уровнями временного ряда принято называть автокорреляцией уровней ряда .

Количественная интерпретация данного показателя позволит принять или опровергнуть выдвинутое выше предположение о тесной зависимости объемов выделяемых трансфертов общего характера от уровня трансферов предшествующих периодов.

Количественно автокорреляцию уровней временного ряда можно измерить с помощью линейного коэффициента корреляции между уровнями исходного временного ряда и уровнями этого ряда, сдвинутого на несколько шагов во времени.

В анализ помимо девять субвенционных областей (Акмолинская, Алматинская, Восточно-Казахстанская, Жамбылская, Карагандинская, Костанайская, Кызылординская, Северо-Казахстанская, Южно-Казахстанская), включены и регионы-доноры (Атырауская и Мангистауская области и г. Алматы).

Отбор регионов осуществлялся в зависимости от непрерывности показателей бюджетных субвенций и изъятий, а в случаях прерывания последовательности показателей, исходя из достаточности временных рядов (число наблюдений > 8).

В этой связи, в анализ не включены четыре региона: Павлодарская, Западно-Казахстанская, Актюбинская области и г. Астана, в виду дискретности временного ряда, а также вследствие недостаточности его уровней в той части, которая не содержит прерываний.

Для каждого региона, включенного в анализ, оценка временного ряда производилась в отдельности. Результаты анализа автокорелированности временных рядов представлены в таблице 15 (расчет коэффициентов представлен в приложении 4).

Таблица 15. Результаты анализа автокоррелированности временных рядов, построенных для совокупности регионов на основе показателей объемов трансфертов общего характера (y t ).

	наименование региона	характеристика региона	исследуемый период	число наблюдений (n)	коэффициента автокорреляции первого порядка
	Акмолинская	субвенционный
	Алматинская	субвенционный
	Восточно-Казахстанская	субвенционный
	Жамбылская	субвенционный
	Карагандинская	субвенционный
	Костанайская	субвенционный
	Кызылординская	субвенционный
	Северо-Казахстанская	субвенционный
	Южно-Казахстанская	субвенционный
	Атырауская	регион-донор
	Мангистауская	регион-донор
	г. Алматы	регион-донор

Полученные значение свидетельствуют о наличии тесной зависимости между значениями бюджетных субвенций текущего и непосредственно предшествующих годов, и следовательно, о наличии во временном ряду трансфертов общего характера сильной линейной тенденции. Показатели автокорреляции статистически значимы для всех девяти субвенционных областей и превышают 93%, за исключением Карагандинской области. Не столь высокое значение коэффициента автокорреляции для Карагандинской области (r 1 =0,85) возможно объясняется малым числом наблюдений (n=8) по сравнению с другими регионами, где число наблюдений варьируется от 9 до 12.

Следует отметить, что результаты моделирования временных рядов для бюджетных изъятий не дают однозначных оценок. Так, для двух регионов Атырауской и Мангистауской областей были получены статистически не значимые коэффициентов, что возможно объясняется отсутствием взаимосвязи между показателями бюджетных изъятий текущего и предшествующих периодов или наличием других неучтенных факторов, оказывающих непосредственное влияние на формирование уровней рядов. В тоже время, коэффициент автокорреляции первого порядка для временного ряда бюджетных изъятий г. Алматы составил 85%, однако указанное значение коэффициента не столь велико по сравнению с аналогичными показателями для бюджетных субвенций большинства регионов, включенных в анализ.

По итогам второго направления исследования, можно утверждать, что по крайне мере два показателя, для которых были получены одновременно статистические значимые коэффициенты корреляции и регрессии на панельных данных для переменных и первых разностей логарифмов этих переменных, а именно, расходы на образование областных бюджетов на душу населения и расходы на здравоохранение областных бюджетов на душу населения оказывали существенное влияние на поступление трансфертов в регионы.

Подводя итоги эмпирического исследования воздействия республиканских трансфертов на уровень социально-экономическое развития отдельных регионов республики в период 2002-2009 гг., можно констатировать следующее.

Оценки, полученные на различных эконометрических моделях, показали, что на протяжении всего исследуемого периода расходы региональных властей, в том числе расходы на образование, здравоохранение, социальную помощь и социальное обеспечение сильно зависели от поступления трансфертов (бюджетных субвенций).

Кроме того, в данном эконометрическом исследовании были предприняты попытки проанализировать максимальное число факторов, зависящих от размера трансферта, то есть оценить эффект трансформации трансфертов в улучшение уровня жизни, снижение социальной напряженности, повышение производственного потенциала региона. Однако для ряда социально-экономических индикаторов, использованных в анализе, гипотеза о положительном эффекте трансфертов оказалась несостоятельной.

Незначимыми оказались также гипотезы наличия "стимулирующего" и инфляционного эффектов трансфертов общего характера.

По итогам проведения второго направления эконометрического анализа влияния отдельных показателей на поступление трансфертов в регион были получены следующие результаты.

Априорно утвердилось мнение, что основными претендентами на получение финансовой помощи из республиканского бюджета являются регионы с низкой собственной доходной базой. Однако, регрессионный анализ не выявил наличия существенной причинно-следственной связи между показателями доходов областных бюджетов и объемами поступающих в регионы трансфертов общего характера.

Основная задача данного участка исследования, состояла не столько в определении всех факторов, определяющих приток трансфертов в регионы, а в установлении взаимосвязи между различными показателями, такими как, трансферты текущего и прошлых периодов, налоговые поступления и расходы областных бюджетов, с учетом того факта, что величина трансфертов определяется дефицитом бюджета, то есть прогнозными значениями бюджетных доходов и расходов.

По итогам эконометрического обследования можно констатировать, что уровень затрат, а также размеры трансфертов предшествующих периодов, сильнее влияют на распределение финансовой помощи, чем другие более объективные показатели.

Введение

ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 8

1.1 Особенности бюджетной системы Российской Федерации 8

1.2 Российская модель бюджетного федерализма 25

1.3 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации 37

ГЛАВА 2 ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 61

2.1 Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений 61

2.2 Трансформация финансового механизма межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами в РФ. 73

2.3 Особенности предоставления трансфертов из региональных бюджетов в РФ 87

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ 94

3.1 Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов 94

3.2 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов на основе матричной модели 106

3.3 Особенности применения матричной модели на субфедеральном уровне (на примере муниципальных образований Республики Хакасия) 128

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 142

ПРИЛОЖЕНИЯ 162

Введение к работе

Для любого государства в современных условиях развития остается важной проблема межбюджетных отношений, которая традиционно выражается в поиске ответов на три главных вопроса: как должны распределяться доходные источники между уровнями бюджетной системы, каково справедливое разграничение расходных обязательств, какие формы финансовой помощи являются наиболее эффективными.

Реформирование бюджетной системы РФ, которое началось в 90-х годах 20 века и продолжается сейчас, уже показало положительные результаты.

Начиная с 2000 по 2008 год, федеральный бюджет исполнялся с профицитом. В целях обеспечения предсказуемости и преемственности проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы был совершен переход к среднесрочному бюджетному планированию. Внедрены механизмы бюджетирования ориентированного на результат. Проведена корректировка налогового законодательства. С целью повышения эффективности бюджетных расходов и улучшения социального и экономического развития страны реализованы решения, направленные на развитие и финансовое обеспечение инфраструктурных проектов, началась реализация приоритетных национальных проектов. Принятые в 2007 году поправки к Бюджетному Кодексу завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Изменены подходы к оказанию финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим.

Однако, несмотря на достигнутые результаты до сих пор отсутствуют какие-либо механизмы оценки эффективности использования на уровне регионов и муниципальных образований средств, получаемых в виде межбюджетных трансфертов.

Необходимость оценки эффективности межбюджетных отношений на федеральном и субфедеральном уровне предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка научно-методического подхода к оценке эффективности межбюджетных трансфертов на субфедеральном и местном уровнях.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

раскрываются особенности устройства бюджетной системы РФ;

анализируется трансформация российской модели бюджетного федерализма через эволюцию межбюджетных отношений;

выявляются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Исследуется трансформация межбюджетных трансфертов, предостав
ляемых из федерального, регионального и местного бюджета;

разрабатывается методика оценки эффективности межбюджетных трансфертов;

разрабатывается универсальная модель оценки уровня социально-экономического развития регионов и муниципальных образований;

Проводится апробация разработанной модели на уровне субъектов РФ и
муниципалитетов.

Объектом диссертационного исследования являются субъекты РФ и органы местного самоуправления Республики Хакасия.

Предметом исследования являются межбюджетные трансферты как на региональном, так и на местном уровне.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых - экономистов и политологов, посвященных проблемам формирования и использования межбюджетных трансфертов, выделяемых как из федерального, так и из региональных бюджетов.

В основу проведения научного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, эко-

номико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Информационной базой диссертационного исследования послужили: федеральные законы об исполнении бюджета Российской Федерации, законы Республики Хакасия об исполнении республиканского бюджета; официальные статистические данные Росстата и Хакасстата; данные Министерства финансов Республики Хакасия, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна исследования заключается в разработке модели оценки эффективности инструментов межбюджетных отношений через оценку результативности использования межбюджетных трансфертов.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами исследования:

обоснованы направления трансформации российской модели бюджетного федерализма;

выявлены страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

предложена классификация принципов построения бюджетной системы, позволяющая оценить влияние экономических, организационных и правовых факторов на функционирование и развитие бюджетной системы;

разработана универсальная модель (то есть применимая как на уровне РФ - субъект РФ, так и на уровне субъект РФ - местный бюджет) оценки эффективности межбюджетных трансфертов, на основе построения матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень социально-экономического развития»;

разработана модель оценки уровня социально-экономического развития региона или муниципального образования на основе расчета интегрального показателя;

Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы
межбюджетных трансфертов на уровне субъектов федерации и муниципальных
образований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы для оценки результативности межбюджетных трансфертов, как на уровне региона, так и на местном уровне.

Результаты диссертационного исследования также могут быть применены в учебном процессе при изучении таких дисциплин как «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Региональные финансы».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Общий объем работы составляет 161 страницу машинописного текста, работа содержит 24 таблицы, 13 рисунков, библиографию (247 источников).

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи работы, определены предмет и объект исследования, показана научная новизна, обозначена теоретическая и методологическая основа исследования, показана практическая значимость результатов исследования.

В первой главе диссертации «Становление бюджетной системы Российской Федерации» рассматриваются особенности бюджетной системы Российской Федерации, через анализ состава бюджетной системы, принципов ее построения и взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Исследуются сложившиеся в теории и практике модели бюджетного федерализма в России и за рубежом. Анализируется становление модели российского федерализма от децентрализованного типа в 90-х годах, до централизованного, сложившегося в настоящее время.

Рассматривается эволюция межбюджетных отношений в РФ, предлагается новая периодизация развития системы межбюджетных отношений.

Во второй главе «Финансовые аспекты межбюджетных отношений» исследуются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений, а также процесс трансформации инструментов межбюджетных трансфертов предоставляемых из федерального и регионального бюджетов.

В третьей главе «Разработка модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов», обосновывается подход к оценке эффективности использования средств, полученных в виде финансовой помощи, на основе матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень развития региона» (матричной модели). Разработана методика определения интегрального показателя уровня социально-экономического развития, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований. Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов (Индекс экономической эффективности межбюджетных трансфертов).

В заключении приводятся основные выводы, вытекающие из выполненного исследования.

В приложениях содержатся таблицы и рисунки, иллюстрирующие отдельные положения диссертации.

Особенности бюджетной системы Российской Федерации

Переход к рыночным отношениям, который произошел в нашей стране в 90-х годах прошлого столетия, обусловил необходимость реформирования бюджетной системы и бюджетного устройства

Бюджетное устройство включает в себя, по крайней мере, три важные характеристики:

1) структуру бюджетной системы;

2) организационные принципы построения бюджетной системы;

3) взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Первая характеристика определяется преимущественно типом государственного устройства. Выделяют два основных типа государственного устройства: федеративное и унитарное. Прежде чем давать характеристику бюджетного устройства государств каждого типа, необходимо выяснить принципиальные отличия унитарных государств от федеративных.

Наиболее распространенной характеристикой типов государственного устройства является количество уровней государственного управления, либо степень централизации бюджетных средств и самостоятельности территориальных бюджетов.

Так, в унитарных государствах бюджетная система представлена двумя уровнями: государственным бюджетом и местными бюджетами, при этом местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет. В федеративных государствах бюджетная система включает. По крайней мере, три звена: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации, местные бюджеты. В условиях федерации местные бюджеты не включаются в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не включаются в федеральный бюджет. С позиций Романовского М.В., Врублевской О.В., Сабанти Б.М. унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных институтов.

Однако данные подходы не дают исчерпывающих отличий этих двух типов бюджетного устройства, так как унитарное государство не всегда является жестко централизованным, а в федерациях не всегда территории обладают абсолютной самостоятельностью. Централизация и децентрализация власти присутствуют в любом обществе..."

Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между центральным и местным уровнем. Проблемы функционирования территорий более близки и понятны на местах, поэтому пути их решения, защищающие интересы населения, местные органы власти могут найти быстрее. Следовательно, со стороны центрального правительства разумным является передача некоторых своих полномочий территориям. Также они ограничены в финансовых ресурсах, так как в унитарных государствах парламент определяет через бюджет, какие средства будут представлены в распоряжение территорий.

Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений

Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями, то есть речь идет о межбюджетных отношениях.

На наш взгляд, в экономической и правовой литературе на сегодняшний день нет оптимального и точного определения понятия «межбюджетные отношения». Рассмотрим, какие подходы к трактовке данного понятия существуют.

В соответствии с бюджетным законодательством, в Бюджетном Кодексе, до 1 января 2005 года под межбюджетными отношениями понимались отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, основным недостатком определения был его общий характер, так как под межбюджетными понимались любые отношения по любым вопросам между разными уровнями бюджетов." Данное определение являлось весьма расплывчатым.

В действующем бюджетном законодательстве сущность межбюджетных отношений была конкретизирована в следующей трактовке: «... взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса»3.

Это определение более четко очерчивает круг возникновения межбюджетных отношений, однако ограничивает их бюджетным процессом.

Разные подходы к определению межбюджетных отношений прослеживаются в отечественной экономической литературе. Так, например А.М. Бабич и Л.Н. Павлова предлагают следующие определение: «... совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса».1 Данное определение также ограничивает сферу межбюджетных отношений только бюджетным процессом.

О.Г. Бежаев расширил приведенное выше определение межбюджетных отношений за счет включения в него полного перечня вопросов, по которым происходит взаимодействие бюджетов разных уровней. С его точки зрения, «... это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий, временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти».2 Достоинством данного определения, на наш взгляд, является то, что сфера возникновения межбюджетных отношений разделилась на правовую и экономическую.

Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов

В ходе реформирования системы межбюджетных отношений в России были достигнуты определенные результаты: определена структура межбюджетных трансфертов; в целом формализован порядок их предоставления (более 95% объем межбюджетных трансфертов распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей1).

Тем не менее, на прошедшем в Уфе 28-31 мая 2008 года Всероссийском семинаре - совещании руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации

В условиях мирового и казахстанского экономического кризиса Национальный фонд РК становится одним из ключевых структурных элементов социально-экономической стабильности и поступательного развития страны в долгосрочной перспективе. И вопрос сохранения его средств и их эффективного использования приобретает крайнюю актуальность – подтверждением этого стали вчерашние (19 октября) слова президента РК: «Запрещаю использовать деньги из Национального фонда на строительство новых объектов, а также поддержку, субсидирование плохо работающих предприятий».

20 октября в Алматы прошел круглый стол аналитической группы «Кипр» и Фонда Сорос-Казахстан «Эффективность использования средств Национального фонда РК: пути повышения » . В Казахстане необходимо институализировать деятельность Нацфонда, принять отдельный закон «О Национальном фонде РК» и обеспечить полноценный и прозрачный контроль над использованием его средств – такое предложение на основе своего исследования «Целевые трансферты из Национального фонда Казахстана: краткосрочные уступки во вред долгосрочному развитию?» озвучил директор Национального бюро экономических исследований экономист Касымхан КАППАРОВ.

Видеозапись круглого стола:

Создание в Казахстане в 2000 году Национального фонда следовало двум основным целям – сберегать (финансовые ресурсы, поступающие от сырьевого сектора) и стабилизировать (снижать зависимость республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках). За основу был взят опыт Нефтяного фонда Норвегии. Казахстанский фонд призван также финансировать проекты развития, направленные на структурную перестройку экономики, чтобы меньше зависеть от сырьевого сектора.

С 2001-го по 2013 год общие поступления в Нацфонд составили $142,7 млрд, а использованная сумма – $53,3 млрд, или 37,3% от суммы поступлений. За 13 лет средства Фонда выросли с начальных $660 млн (3% от ВВП) до $70 млрд (30,5% от ВВП). На 1 января 2015 года активы Национального фонда составляли $71,75 млрд, а по состоянию на август – $68,77 млрд (по данным НБ РК).

Сегодня средства Фонда используются по трем каналам – это гарантированные трансферты, расходы на содержание Фонда и целевые трансферты. Последние, по мнению отечественных экономистов, подвержены наибольшему риску нецелевого использования, так как направляются для решения срочных текущих задач, а четкие критерии их использования отсутствуют.

На системном уровне использование средств Фонда снижает долгосрочную эффективность экономической политики правительства за счет появления «привычки разбивать копилку» для решения различных текущих вопросов. Проблема актуальна не только для государства, но и для коммерческих банков и предприятий, которые, в свою очередь, вместо повышения эффективности могут рассчитывать на государственные субсидии. То же касается и населения, которое считает, что вправе опираться на господдержку – за счет средств Фонда – в случае частных кризисных явлений. Тем более, это уже имело место: примеры с дольщиками или продавцами сгоревшего павильона ТД «Адем» – когда звучали предложения о компенсации ущерба из средств Нацфонда – тому подтверждение.

Среди причин проблемы:

• ограниченный опыт исполнительной власти в управлении Фондом;
• политика использования средств все еще находится на стадии формирования;
• изначально нечетко прописанные условия для использования средств в виде целевых трансфертов привели к отсутствию конкретных критериев целей, на которые могут выделяться данные средства;
• желание правительства иметь возможность для экстренного заимствования из Фонда в случае кризисных ситуаций без необходимости согласования с парламентом и внесения изменений в действующее законодательство.

Отсюда вытекают важные потенциальные риски и негативные последствия:

• быстрые темпы использования средств Фонда: к 2020 году вместо $180 млрд активы Фонда, по расчетам, составят от $86 млрд до $133 млрд (при условии, если в 2018-2019 годах из Фонда не будут выделяться средства в виде целевых трансфертов);
• направление средств Фонда на решение проблем, вызванных низкой эффективностью проводимой финансово-экономической политики. За историю Нацфонда выделено два целевых трансферта: $10 млрд в 2009 году из-за снижения роста экономики, вызванного снижением цены на нефть и закрытием мировых рынков капитала, и $5,5 млрд в 2014 году в связи с резким ростом импорта (вызванным вхождением в Таможенный союз) и низким объемом иностранных инвестиций. Тогда государство потерпело неудачу в решении задач проблемных кредитов в 2010-2013 годах, несмотря на благоприятные условия (высокие мировые цены на сырьевые товары и экономический рост);
• использование средств Фонда в долгосрочной перспективе снижает эффективность экономической политики правительства за счет появления постоянного финансового источника для решения различных текущих проблем. Есть риск, что правительство в случае возникновения кризисной ситуации будет предполагать, что всегда сможет использовать средства Фонда;
• увеличение возможностей для коррупции и нецелевого использования, а также инфляционное давление на экономику вследствие использования средств Фонда.

В своем исследовании экономист Касымхан КАППАРОВ предлагает несколько решений для повышения эффективности использования средств Нацфонда, в том числе в виде целевых трансфертов.

Во-первых, необходимо более четкое определение целей, на которые могут быть выделены целевые трансферты из Фонда.

Во-вторых, чтобы данная норма была достаточно эффективной, необходимо основные принципы формирования, использования и контроля деятельности Фонда закрепить в отдельном Законе «О Национальном фонде РК». Данный закон должен включать полный и исчерпывающий список целей, на которые могут быть выделены целевые трансферты из Фонда. На основании положений данного Закона, каждый случай выделения средств из Фонда в виде целевых трансфертов должен быть принят в виде отдельного закона.

Третьим решением для повышения качества и прозрачности работы Фонда может стать институционализация его деятельности и создание отдельного юридического лица. При этом должна быть внедрена практика обязательного ежегодного открытого доклада и обсуждения в парламенте размеров поступлений, расходования и инвестиционной доходности Фонда, а также ежегодного независимого внешнего аудита и публикации его результатов.

Исследование казахстанского экономиста Касымхана Каппарова .

Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области: тема оценки эффективности может рассматриваться применительно ко всем направлениям расходования бюджетных средств, в том числе к предоставлению межбюджетных трансфертов. Она важна и на стадии планирования расходов — для оценки ожидаемых результатов, и на стадии формирования отчетности.

Периодичность, параметры, расчеты

В Тульской области межбюджетные трансферты составляют около четверти расходов регионального бюджета, и наибольшую долю в них занимают субвенции и субсидии. С 2011 года, после изменения бюджетной классификации расходов, большая часть межбюджетных трансфертов распределяется по соответствующим отраслевым разделам. В таких условиях министерству финансов области особенно важно иметь механизм оценки работы отраслевых органов исполнительной власти по планированию и расходованию закрепленных за ними межбюджетных трансфертов. В Тульской области разработка методологии оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов была предусмотрена долгосрочной региональной целевой программой «Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года». Соответствующий порядок был разработан и утвержден постановлением правительства Тульской области от 19 декабря 2012 г. № 728 «Об оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований».

Периодичность проведения оценки - один раз в год по завершении отчетного финансового года, поскольку ряд результирующих показателей лучше всего наблюдать именно с годовой периодичностью. В первом квартале текущего года утвержденная методика была апробирована - проведена оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов в 2012 году. Она представляет собой комплексную оценку организации предоставления и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов, проводимую как в отношении органов исполнительной власти Тульской области, распределяющих межбюджетные трансферты в качестве ГРБС, так и в отношении каждого отдельно взятого вида межбюджетных трансфертов.

К параметрам, при помощи которых оценивается эффективность предоставления межбюджетных трансфертов, относятся:

· эффективность организации предоставления межбюджетных трансфертов ГРБС;

· эффективность организации расходования полученных межбюджетных трансфертов органами власти муниципальных образований;

· результаты расходования межбюджетных трансфертов.

По каждой из форм межбюджетных трансфертов оценка проведена с учетом достижения целей их предоставления:

· цель дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - сгладить различия между муниципальными образованиями в бюджетной обеспеченности, в том числе за счет предоставления дотации, стимулировать развитие налогового потенциала;

· цель субсидий - обеспечить целевой характер комплексного воздействия на решение конкретных вопросов, что отчасти может быть достигнуто благодаря грамотно разработанным процедурам распределения и предоставления субсидий при условии своевременного и целевого использования бюджетных средств;

· цель субвенций - качественное выполнение переданных государственных полномочий;

· у иных межбюджетных трансфертов - достижение целей, ради которых они предоставляются, при оптимальной организации их распределения.

По итогам проведенной оценки были рассчитаны:

· комплексный показатель оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (ежегодно значение этого показателя будет сравниваться с аналогичными данными за прошедшие годы, в результате чего станет ясно, удалось ли улучшить ситуацию);

· показатели эффективности предоставления каждой из форм межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов);

· показатели эффективности работы каждого из ГРБС, через которого осуществляется распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам (он включает в себя информацию о работе ГРБС со всеми формами и видами межбюджетных трансфертов).

На основании рассчитанных показателей были сформированы следующие рейтинги:

Мы считаем, что для повышения эффективности работы ГРБС и органов местного самоуправления результаты оценки должны размещаться публично. Тогда органы власти смогут самостоятельно сравнить свои результаты с результатами коллег из других муниципальных образований, благодаря чему будут дополнительно простимулированы к лучшей организации своей работы, к более корректному планированию результирующих показателей. Сама по себе система сбора информации организована таким образом, что министерство финансов области строит рейтинги ГРБС по соответствующим межбюджетным трансфертам. В свою очередь главные распорядители располагают необходимой информацией для того, чтобы формировать рейтинги органов местного самоуправления. Сейчас информация о результатах оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов размещена на сайте министерства финансов Тульской области www.dfto.ru .

Результаты оценки

Результаты оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в 2012 году показаны на рис. 1 . Наиболее высокая эффективность отмечается при предоставлении субсидий, а наименьшая - при предоставлении субвенций (что во многом объясняется сложностями с планированием и пока еще низким распространением оценки мнения потребителей услуг).

Что касается деятельности ГРБС, то наиболее высокие оценки получили министерство сельского хозяйства, министерство транспорта и дорожного хозяйства, комитет Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку (рис. 2 ). Самые низкие оценки у министерства здравоохранения и социального развития области. При этом нельзя сказать, что органы исполнительной власти, которые администрируют предоставление большего количества видов межбюджетных трансфертов, получают низкие результаты из-за больших объемов работ и большей нагрузки на персонал. Например, через министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства области распределяется 14 различных видов межбюджетных трансфертов, однако по результатам рейтингования ему удалось занять второе место.

Минимизация нагрузки

Оценка проводится силами специалистов министерства финансов области, что является дополнительной нагрузкой. Понимая это, мы постарались сделать так, чтобы представляемые ГРБС данные были максимально удобны для обработки. Для этого был подготовлен ряд таблиц, подлежащих заполнению главными распорядителями, где по каждому из оцениваемых показателей приводились бы фактические данные и необходимые пояснения. Также мы заблаговременно позаботились о формате сводных данных, что позволило если не полностью исключить, то по крайней мере минимизировать рост нагрузки на специалистов министерства.

Как это часто бывает при внедрении чего-то нового, после проведения первой оценки мы поняли: ряд моментов в существующей методике желательно скорректировать. Например, получилось, что были недостаточно корректно оценены главные распорядители, которые получают субсидии и субвенции из федерального бюджета и зависят от сроков создания правового регулирования и передачи средств в региональный бюджет. То же самое можно сказать о тех ГРБС, которые администрировали межбюджетные трансферты, включенные в закон о бюджете в течение финансового года. Поэтому в ближайших планах - уточнение положений методики, с тем чтобы они создавали больше стимулов для наших органов исполнительной власти к повышению эффективности расходования межбюджетных трансфертов и учитывали все новейшие тенденции организации управления государственными финансами.

Проведя оценку эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, министерство финансов Тульской области рекомендовало ГРБС обратить внимание на точность планирования субвенций, своевременное утверждение порядков предоставления и распределения субсидий между муниципальными образованиями. В дальнейшем это положительно отразится на исполнении консолидированного бюджета области.

Похожие статьи