2. Организационно-правовые формы социального обеспечения
Осуществление конституционного права на социальное обеспечение может быть организовано в государственных и негосударственных формах, которые принято разграничивать по таким признакам, как круг обеспечиваемых; источники и способы формирования фондов для финансирования соответствующих мероприятий; виды обеспечения; условия и размеры обеспечения; органы, предоставляющие обеспечение.
С учетом названных признаков в государственной системе социального обеспечения можно выделить следующие формы: государственное социальное страхование; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из федерального бюджета; государственная социальная помощь.
Основной организационно-правовой формой выступает государственное социальное страхование. В настоящее время оно преобразуется в соответствии с принципами, адекватными рыночным отношениям.
Обязательному государственному социальному страхованию подлежат наемные работники и другие лица, круг которых определен законом.
Любое страхование базируется на идее разделения убытков, возникших у одного застрахованного, между всеми участниками страхования. В этих целях создается денежный фонд за счет взносов заинтересованных сторон, из которого при наступлении страхового случая выплачивается страховая сумма.
Применительно к государственному социальному страхованию страховыми случаями могут быть отсутствие спроса на труд (безработица), болезнь, инвалидность, старость, смерть кормильца и другие. Их перечень устанавливается законом, если речь идет о государственном социальном страховании, или договором, когда дело касается добровольного (негосударственного) страхования. Но в любом варианте страховыми случаями признаются уже наступившие обстоятельства, тогда как риск сам по себе - это лишь вероятность, которая может осуществиться или не осуществиться.
При государственном социальном страховании социальным риском является возможность изменения материального положения по объективным социально-значимым причинам: утрата или снижение заработка, возникновение дополнительных расходов, отсутствие прожиточного минимума. Суть государственного социального страхования заключается в разложении ответственности за наступление социального риска между работодателями, наемными работниками и другими занятыми лицами, подлежащими обязательному социальному страхованию, и государством. Потеря заработка может быть следствием безработицы, временной нетрудоспособности, инвалидности и других обстоятельств. Дополнительные расходы могут быть вызваны самыми разными причинами, которые признаются государством уважительными: наличием иждивенцев, в том числе несовершеннолетних детей; инвалидностью; потребностью в медицинской помощи и лечении, стихийными бедствиями и другими чрезвычайными событиями.
Потеря заработка из-за безработицы зависит от деятельности всех участников рынка труда. Наемный работник сам выбирает профессию и совершенствует свои трудовые навыки, поэтому в случае отсутствия спроса на него он должен нести свою долю ответственности в виде части материальных затрат на страхование по безработице. В свою очередь, работодатель, организуя производство, торговлю или бытовое обслуживание, может разориться, в результате чего некоторые из его бывших работников пополнят ряды безработных. Поэтому он должен компенсировать часть расходов на выплату пособий по безработице. Государство также в определенной степени должно нести ответственность за общую социально-экономическую ситуацию, т.к. оно разрабатывает стратегию развития страны в целом, регулирует и контролирует ее воплощение. Четко разграничить степень ответственности между названными участниками рыночных отношений невозможно, поскольку все их действия и решения слишком тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Но можно создать механизм распределения материальных затрат между ними, т.е. механизм государственного социального страхования на случай безработицы.
По такой схеме можно рассмотреть и другие случаи, предусмотренные государственным социальным страхованием.
Следовательно, государственное социальное страхование является формой организации осуществления застрахованными гражданами права на социальное обеспечение в случаях утраты заработка или другого источника средств существования вследствие болезни, трудового увечья или профессионального заболевания, безработицы, инвалидности, беременности и родов, старости, потери кормильца и других установленных законом обстоятельств, а также права на медицинскую помощь, санаторно-курортное лечение и другие услуги за счет средств государственных внебюджетных страховых фондов.
По мнению ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обязательности. Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки).
Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к "уравнительности в нищете". На этом этапе пенсионная реформа "зашла в тупик", утратив страховые начала распределения пенсионных средств.
Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета законов: Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании", от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным Законам отмечали, что пенсионная реформа была осуществлена в сжатые сроки, без тщательной переработки, экспериментальной и модельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивались необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудительной накопительной пенсионной системы. Сегодня многие специалисты констатируют, что проведенная трансформация российской пенсионной системы не привела к достижению продекларированных реформаторами целей. В конечном счете создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, так как она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Базовая часть пенсии находится под угрозой дефицита ПФР. Более того, государство не гарантирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть не менее прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназначена весьма незначительному кругу работающих (молодому поколению), но не гарантирована от обесценивания. Таким образом, сегодня вновь на повестке дня вопрос о формировании новой концепции пенсионного страхования.
Роль обязательного социального страхования в системе социальной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах либо государственного обеспечения, либо государственной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный характер особый вид социального риска – нуждаемость, бедность. В связи с "обнищанием населения" получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия, семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.). Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.). Для всех этих "социально уязвимых" категорий
В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых пособий пополнился также новыми пособиями беженцам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей и др.
Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Закон "О государственной социальной помощи" (1999 г.) подразделил все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Этот перечень льгот можно было бы дополнить льготами-компенсациями пострадавшим лицам от политических репрессий, подвергшимся воздействию радиации, и др. При этом реально социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме. Кроме того, предоставление натуральных льгот в условиях действия рыночных механизмов означало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствующие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения, тем более что в последние годы в связи с благоприятной коньюктурой мировых цен на нефть в доходной части государственного бюджета появились значительные денежные ресурсы. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме "монетизации льгот" и расширения "федеральных целевых программ".
Административная реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления сопровождалась принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", названного впоследствии "Законом о монетизации льгот". Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: "федеральные", "региональные" и "местные". Это положение сразу же вызвало критику, так как оно носит дискриминационный характер, явно нарушает принцип равенства и социальной справедливости, ставит основания и объем социальных льгот в зависимость от категорий льготников и места жительства. Названным Законом также предусматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости. При этом, как указано в рассматриваемом Законе, должны вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты населения. Ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий с социальной сфере снижают уровень социальной защиты населения. Таким образом, в настоящее время явно наметилась тенденция к децентрализации законодательства о социальном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства о социальном обеспечении, то современное российское социально-обеспечительное законодательство отличает многоуровневость правового регулирования. Однако, перераспределение полномочий "центра и мест" в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан.
Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный капитал) может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 была утверждена федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы" и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов. Другой федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. устанавливались формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимаются на уровне субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.
Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т.д. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства являются разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения Е.Е. Мачульской предлагалась примерная структура кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи. Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки кодекса. В нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта еще не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма перспективным является предложение Ю.В. Васильевой о рецепции международного опыта, взяв за ориентир Европейский кодекс социального обеспечения, его структуру.
Для финансирования государственного социального страхования на федеральном и локальном уровнях созданы целевые денежные фонды, которые функционируют как внебюджетные кредитно-финансовые системы. К федеральным фондам социального страхования относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ. Они образуются за счет страховых взносов работодателей, различных групп занятого населения, определенных в законе, и дотаций государства.
Задачи фондов заключаются не только в обеспечении собираемости необходимых средств, но и в помещении их в государственные проекты, ценные бумаги и в осуществлении других надежных инвестиций, гарантирующих получение прибыли, необходимой для индексации пенсий, пособий и других выплат в связи с инфляцией.
Чтобы выплаты и иная помощь, предоставляемая за счет средств фондов, были достаточными для удовлетворения потребностей застрахованного лица и членов его семьи, государство должно осуществлять постоянный контроль за неблагоприятными для здоровья населения производственными, экологическими, эпидемиологическими и другими факторами, а также производить оценку результатов влияния социально-экономических условий на состояние рынка труда, материальное положение семей с детьми, одиноких и престарелых граждан и учитывать эти обстоятельства при планировании расходов государственного бюджета и установлении размеров взносов на социальное страхование. Например, если вредный производственный фактор вызывает профессиональное заболевание, то для правильной оценки вероятности его наступления необходимо знать частоту заболеваемости людей разного возраста и пола, продолжительность их контакта с конкретными вредными веществами и прочую информацию. Итогом оценки является установление закономерности, выражаемой математически. Очевидно, что чем меньше вероятность наступления социального риска в связи с конкретными обстоятельствами, тем легче и дешевле можно организовать страхование от него. Компетентные государственные органы разрабатывают критерии и стандарты для оценки неблагоприятных для здоровья граждан факторов, качества рабочей силы, в том числе степени ее профессиональной подготовки и пригодности для выполнения необходимых трудовых функций с учетом промышленного развития регионов, уровня жизни в различных климатических зонах страны и пр.
Другой организационной формой осуществления конституционного права каждого на денежные выплаты и социальные услуги в установленных законом случаях является обеспечение за счет прямых ассигнований из федерального бюджета. Эта форма охватывает особых субъектов: государственных служащих, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной безопасности, налоговой полиции и членов их семей, а также другие категории граждан с учетом специфического характера их деятельности. Средства на финансирование социального обеспечения указанного контингента лиц перечисляются в федеральные фонды социального страхования или выделяяются соответствующим министерствам (например, МЧС РФ) из бюджета РФ.
Еще одной организационно-правовой формой осуществления социального обеспечения служит социальная помощь (поддержка). Она еще не приобрела всеобщего и универсального характера и находится в стадии формирования. С точки зрения теории, субъектами социальной помощи следует признавать только нуждающихся граждан и членов их семей, а основанием для предоставления – состояние нуждаемости (бедности), т.е. такой уровень индивидуального или среднедушевого дохода членов семьи, который не достигает прожиточного минимума, определенного для соответствующей природно-климатической зоны и возрастной группы, по объективным социально-значимым причинам. Право на социальную помощь не должно обусловливаться трудовой деятельностью или уплатой страховых взносов. Поэтому финансирование этой формы может производиться только за счет бюджетов различных уровней, а также федерального и региональных фондов социальной поддержки, образуемых в основном за счет бюджетных отчислений. Денежные выплаты могут устанавливаться как в твердых размерах, так и в размерах, восполняющих доходы до уровня прожиточного минимума, а услуги - оказываться бесплатно или с частичным возмещением их стоимости.
Однако четкие основания назначения социальной помощи пока законодательством не закреплены, отложено принятие закона о прожиточном минимуме. В настоящее время введение конкретных видов социальной помощи, как правило, служит экстренной мерой, предназначенной для смягчения крайне острых ситуаций, угрожающих социальной стабильности общества. Поэтому такой отличительный признак, как уровень доходов, не всегда является критерием для предоставления выплат. Контингент получателей помощи, ее виды и размеры определяются органами социальной защиты субъектов РФ и отдельных территорий.
Финансирование социальной помощи осуществляется за счет Республиканского и территориальных фондов социальной поддержки населения, созданных по Указу Президента РФ от 26.12.91 № 328 «О дополнительных мерах по социальной поддержке наиболее нуждающихся граждан», а также средств бюджетов различных уровней.
Примерами социальной помощи являются социальные пенсии; единовременные пособия беженцам и вынужденным» переселенцам; бесплатное предоставление предметов первой необходимости (продуктов питания, одежды, обуви); дотации на приобретение лекарств, протезно-ортопедических изделий; дотации на оплату коммунально-бытовых услуг; помощь престарелым и инвалидам на дому; полустационарное и стационарное обслуживание инвалидов и престарелых; приюты для детей, попавших в трудную жизненную ситуацию; дома ночного проживания для бездомных граждан и пр. Как правило, пенсии, пособия и другие виды социальной помощи назначаются в твердых размерах, соотносимых с минимальной оплатой труда, а не с прожиточным минимумом.
С учетом изложенного социальную помощь можно определить как форму организации осуществления права на социальное обеспечение особо нуждающимися гражданами вне связи с трудовой деятельностью и уплатой страховых взносов.
Большие сложности для разграничения форм социального обеспечения вызывает возможность получения одноименных видов выплат за счет различных источников. Например, на финансирование ежемесячного пособия на ребенка, единовременных пособий при рождении ребенка или на погребение и других используются средства как внебюджетных фондов социального страхования, так и бюджетов различных уровней. Следовательно, в зависимости от источника финансирования одноименные выплаты могут выступать и в качестве видов социального страхования, и в качестве социальной помощи.
В последнее время начинают развиваться и локальные формы социального обеспечения за счет финансовых ресурсов, выделяемых по региональным и муниципальным социальным программам.
Осуществление конституционного права на социальное обес-печение может быть организовано в государственных и негосудар-ственных формах, которые принято разграничивать по таким при-знакам, как круг обеспечиваемых; источники и способы формиро-вания фондов для финансирования соответствующих мероприя-тий; виды обеспечения; условия и размеры обеспечения; органы, предоставляющие обеспечение.
С учетом названных признаков в государственной системе со-циального обеспечения можно выделить следующие формы: госу-дарственное социальное страхование; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из федерального бюджета; государ-ственная социальная помощь.
Основной организационно-правовой формой выступает госу-дарственное социальное страхование. В настоящее время оно преобразуется в соответствии с принципами, адекватными рыноч-ным отношениям.
Обязательному государственному социальному страхованию подлежат наемные работники и другие лица, круг которых опреде-лен законом.
Любое страхование базируется на идее разделения убытков, возникших у одного застрахованного, между всеми участниками страхования. В этих целях создается денежный фонд за счет взно-сов заинтересованных сторон, из которого при наступлении стра-хового случая выплачивается страховая сумма.
Применительно к государственному социальному страхованию страховыми случаями могут быть отсутствие спроса на труд (без-работица), болезнь, инвалидность, старость, смерть кормильца и другие. Их перечень устанавливается законом, если речь идет о государственном социальном страховании, или договором, когда дело касается добровольного (негосударственного) страхования. Но в любом варианте страховыми случаями признаются уже на-ступившие обстоятельства, тогда как риск сам по себе - это лишь вероятность, которая может осуществиться или не осуществиться.
При государственном социальном страховании социальным риском является возможность изменения материального положе-ния по объективным социально-значимым причинам: утрата или снижение заработка, возникновение дополни-тель-ных расходов, отсутствие прожиточного минимума. Суть государственного соци-ального страхования заключается в разложении ответственности за наступ-ление социального риска между работодателями, наем-ными работниками и другими занятыми лицами, подлежащими обязательному социальному страхованию, и государством.
Поте-ря заработка может быть следствием безработицы, временной нетрудоспособности, инвалидности и других обстоятельств. Допол-нительные расходы могут быть вызваны самыми разными причи-нами, которые признаются государством уважительными: наличи-ем иждивенцев, в том числе несовершенно-летних детей; инвалид-ностью; потребностью в медицинской помощи и лечении, стихий-ными бедствиями и другими чрезвычайными событиями.
Потеря заработка из-за безработицы зависит от деятельности всех участников рынка труда. Наемный работник сам выбирает профессию и совершенствует свои трудовые навыки, поэтому в случае отсутствия спроса на него он должен нести свою долю от-ветственности в виде части материальных затрат на страхование по безработице. В свою очередь, работодатель, организуя произ-водство, торговлю или бытовое обслуживание, может разориться, в результате чего некоторые из его бывших работников пополнят ряды безработных.
Поэтому он должен компенсировать часть рас-ходов на выплату пособий по безработице. Государство также в определенной степени должно нести ответственность за общую социально-экономическую ситуацию, т.к. оно разрабатывает стра-тегию развития страны в целом, регулирует и контролирует ее воп-лощение. Четко разграничить степень ответственности между на-званными участниками рыночных отношений невозможно, посколь-ку все их действия и решения слишком тесно взаимосвязаны и вза-имообусловлены. Но можно создать механизм распределения ма-териальных затрат между ними, т.е. механизм государственного социального страхования на случай безработицы.
По такой схеме можно рассмотреть и другие случаи, предусмотренные государственным социальным страхованием.
Следовательно, государственное социальное страхование яв-ляется формой организации осуществления застрахованными гражданами права на социальное обеспечение в случаях утраты заработка или другого источника средств существования вслед-ствие болезни, трудового увечья или профессионального заболе-вания, безработицы, инвалидности, беременности и родов, старо-сти, потери кормильца и других установленных законом обстоя-тельств, а также права на медицинскую помощь, санаторно-курор-тное лечение и другие услуги за счет средств государственных внебюджетных страховых фондов.
По мнению ученых, для рыночной экономики принцип личной ответствен-ности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных парт-неров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложив-шаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обяза-тель-ности.
Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государст-венными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки).
Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной рефор-ме в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий при-вело к "уравнительности в нищете". На этом этапе пенсионная реформа "зашла в тупик", утратив страховые начала распределения пенсионных средств.
Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета зако-нов: Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании", от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой.
Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным Законам отмечали, что пенсионная реформа была осуществлена в сжатые сроки, без тщательной переработки, экспериментальной и модельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивались необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудительной накопительной пенсионной системы.
Сегодня многие специалисты констатируют, что проведенная трансформация российской пенсионной системы не привела к достижению продекларированных реформаторами целей. В конечном счете создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, так как она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Базовая часть пенсии находится под угрозой дефицита ПФР. Более того, государство не гарантирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть не менее прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназ-начена весьма незначительному кругу работающих (молодому поколению), но не гарантирована от обесценивания. Таким образом, сегодня вновь на повестке дня вопрос о формировании новой концепции пенсионного страхования.
Роль обязательного социального страхования в системе социальной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах либо государственного обеспечения, либо государст-венной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приоб-ре-тает массовый общественный характер особый вид социального риска - нуждае-мость, бедность. В связи с "обнищанием населения" получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.).
Формируется система социальной защиты детей и семей, имею-щих детей (пособия, семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.). Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инва-лидов и др.). Для всех этих "социально уязвимых" категорий
В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых по-со-бий пополнился также новыми пособиями беженцам, вынужденным переселен-цам, лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом, медицин-ским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязан-ностей и др.
Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льго-там и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социа-листического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров.
Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Закон "О государственной соци-альной помощи" (1999 г.) подразделил все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Этот перечень льгот можно было бы дополнить льготами-компенсациями пострадавшим лицам от политических репрес-сий, подвергшимся воздействию радиации, и др. При этом реально социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме.
Кроме того, предоставление натуральных льгот в условиях действия рыночных механизмов оз-начало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствующие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения, тем более что в последние годы в связи с благо-приятной коньюктурой мировых цен на нефть в доходной части государственного бюджета появились значительные денежные ресурсы. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме "монетизации льгот" и расширения "федеральных целевых программ".
Административная реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления сопровождалась принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации", названного впоследствии "Законом о монетизации льгот".
Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: "федеральные", "региональные" и "местные". Это положение сразу же вызвало критику, так как оно носит дискриминационный характер, явно нарушает принцип равенства и соци-альной справедливости, ставит основания и объем социальных льгот в зави-симость от категорий льготников и места жительства. Названным Законом также преду-сматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости. При этом, как указано в рассматриваемом Законе, должны вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохра-нение и возможное по-вы-шение ранее достигнутого уровня социальной защиты населения.
Ограни-чен-ность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюд-жетов, неадекватный объем субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий с соци-альной сфере снижают уровень социальной за-щиты населения. Таким образом, в настоящее время явно наметилась тенденция к д-ецен-трализации законодательства о соци-аль-ном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства о социальном обеспечении, то современное российское социально-обеспечительное законодательство отличает многоуров-не-вость правового регулирования. Однако, перераспределение полномочий "центра и мест" в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан.
Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертифи-катом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный капитал) может быть направлен на улуч-шение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины.
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 была утверждена федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы" и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов. Другой федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. устанавливались формы государственной финансовой поддержки обеспечения граж-дан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных кате-го-рий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимаются на уровне субъектов РФ и муниципальных образо-ваний за счет средств соответствующих бюджетов.
Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т.д. Следующим этапом развития социально-обес-печительного законодательства являются разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения Е.Е. Мачульской предлагалась примерная структура кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи.
Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, госу-дарст-венных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки кодекса. В нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта еще не принима-лось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма перспективным является предложение Ю.В. Васильевой о рецеп-ции международного опыта, взяв за ориентир Европейский кодекс социального обеспечения, его структуру.
Для финансирования государственного социального страхова-ния на федераль-ном и локальном уровнях созданы целевые де-нежные фонды, которые функцио-нируют как внебюджетные кре-дитно-финансовые системы. К федеральным фондам социально-го страхования относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социально-го страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинс-кого страхования, Государственный фонд занятости населения РФ. Они образуются за счет страховых взносов работодателей, раз-личных групп занятого населения, определенных в зако-не, и дота-ций государства.
Задачи фондов заключаются не только в обеспечении собира-емости необхо-димых средств, но и в помещении их в государствен-ные проекты, ценные бумаги и в осуществлении других надежных инвестиций, гарантирующих получение прибы-ли, необходимой для индексации пенсий, пособий и других выплат в связи с инфляцией.
Чтобы выплаты и иная помощь, предоставляемая за счет средств фондов, были достаточными для удовлетворения потреб-ностей застрахованного лица и членов его семьи, государство должно осуществлять постоянный контроль за неблагопри-ят-ными для здоровья населения производственными, экологическими, эпи-демио-ло-гическими и другими факторами, а также производить оценку результатов влияния социально-экономических условий на состояние рынка труда, материальное поло-жение семей с детьми, одиноких и престарелых граждан и учитывать эти обстоя-тельства при планировании расходов государственного бюджета и установ-лении размеров взносов на социальное страхование.
Например, если вредный производст-венный фактор вызывает профессиональ-ное заболевание, то для правильной оцен-ки вероятности его на-ступления необходимо знать частоту заболеваемости людей раз-ного возраста и пола, продолжительность их контакта с конкрет-ными вредными веществами и прочую информацию. Итогом оцен-ки является установление законо-мерности, выражаемой матема-тически. Очевидно, что чем меньше вероятность на-ступ-ления со-циального риска в связи с конкретными обстоятельствами, тем легче и дешевле можно организовать страхование от него. Компе-тентные государственные органы разрабатывают критерии и стан-дарты для оценки неблагоприятных для здо-ровья граждан факто-ров, качества рабочей силы, в том числе степени ее профес-сио-нальной подготовки и пригодности для выполнения необходимых трудовых фун-к-ций с учетом промышленного развития регионов, уровня жизни в различных климатических зонах страны и пр.
Другой организационной формой осуществления конституцион-ного права каждого на денежные выплаты и социальные услуги в установленных законом случаях является обеспечение за счет прямых ассигнований из федерального бюджета. Эта форма ох-ватывает особых субъектов: государственных служащих, военнос-лужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внут-ренних дел, государственной безопасности, налоговой полиции и членов их семей, а также другие категории граждан с учетом спе-цифического характера их деятельности. Средства на финансиро-вание социального обеспечения указанного контингента лиц пере-числяются в федеральные фонды социального страхования или выделяя-ются соответствующим министерствам (например, МЧС РФ) из бюджета РФ.
Еще одной организационно-правовой формой осуществления социального обе-с-печения служит социальная помощь (поддерж-ка). Она еще не приобрела все-об-щего и универсального характе-ра и находится в стадии формирования. С точки зрения теории, субъектами социальной помощи следует признавать только нуж-дающихся граждан и членов их семей, а основанием для предоставления - сос-то-я-ние нуждаемости (бедности), т.е. такой уровень индивидуального или средне-душе-вого дохода членов семьи, кото-рый не достигает прожиточного минимума, опре-деленного для со-ответствующей природно-климатической зоны и возрастной груп-пы, по объективным социально-значимым причинам.
Право на со-циальную по-мощь не должно обусловливаться трудовой деятель-ностью или уплатой страховых взносов. Поэтому финансирование этой формы может производиться только за счет бюджетов раз-личных уровней, а также федерального и региональных фондов социальной поддержки, образуемых в основном за счет бюджет-ных отчислений. Денежные выплаты могут устанавливаться как в твердых размерах, так и в размерах, восполняющих доходы до уровня прожиточного минимума, а услуги - оказываться бесплат-но или с частичным возмещением их стоимости.
Однако четкие основания назначения социальной помощи пока законо-да-тель-ством не закреплены, отложено принятие закона о прожиточном мини-муме. В настоящее время введение конкретных видов социальной помощи, как правило, слу-жит экстренной мерой, предназначенной для смягчения крайне острых ситуа-ций, угрожа-ющих социальной стабильности общества. Поэтому такой отличи-тель-ный признак, как уровень доходов, не всегда является крите-рием для предо-став-ления выплат. Контингент получателей помо-щи, ее виды и размеры определяются органами социальной защи-ты субъектов РФ и отдельных территорий.
Финансирование социальной помощи осуществляется за счет Республи-кан-ского и территориальных фондов социальной поддер-жки населения, созданных по Указу Президента РФ от 26.12.91 № 328 «О дополнительных мерах по социальной поддержке наибо-лее нуждающихся граждан», а также средств бюджетов различ-ных уровней.
Примерами социальной помощи являются социальные пенсии; едино-вре-мен-ные пособия беженцам и вынужденным» переселен-цам; бесплатное предостав-ле-ние предметов первой необходимо-сти (продуктов питания, одежды, обуви); дота-ции на приобретение лекарств, протезно-ортопедических изделий; дотации на оп-лату коммунально-бытовых услуг; помощь престарелым и инвалидам на дому; по-лу-стационарное и стационарное обслуживание инва-лидов и престарелых; прию-ты для детей, попавших в трудную жиз-ненную ситуацию; дома ночного про-жи-вания для бездомных граж-дан и пр. Как правило, пенсии, пособия и другие виды социаль-ной помощи назначаются в твердых размерах, соотносимых с мини-мальной оп-ла-той труда, а не с прожиточным минимумом.
С учетом изложенного социальную помощь можно определить как форму ор-га-низации осуществления права на социальное обеспечение особо нуждаю-щимися гражданами вне связи с трудовой деятельностью и уплатой страховых взносов.
Большие сложности для разграничения форм социального обес-печения вызывает возможность получения одноименных видов выплат за счет различных источников. Например, на финансиро-вание ежемесячного пособия на ребенка, единовременных посо-бий при рождении ребенка или на погребение и других использу-ются средства как внебюджетных фондов социального страхова-ния, так и бюджетов различных уровней. Следовательно, в зави-симости от источника финансирования одноименные выплаты мо-гут выступать и в качестве видов социального страхования, и в качестве социальной помощи.
В последнее время начинают развиваться и локальные формы социального обеспечения за счет финансовых ресурсов, выделя-емых по региональным и муниципальным социальным программам.
Главной организационно-правовой формой социального обеспечения является государственное социальное страхование. Суть его заключается в разделении социального риска потери заработка, снижении доходов ниже прожиточного минимума, потребности в медицинской помощи и других социальных услугах между государством и самими работниками, которые подлежат обязательному социальному страхованию.
Денежные средства федеральных внебюджетных фондов являются государственной собственностью и не могут
расходоваться ни на какие иные цели, кроме тех, для финансирования которых они были созданы. В соответствии
со ст. 13 БК государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
В связи с введением в действие части второй НК и установлением единого социального налога (взноса) изменился
порядок зачисления платежей в государственные социальные внебюджетные фонды.
К данным фондам относятся: Фонд социального страхования РФ; Пенсионный фонд РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Другой организационно-правовой формой социального обеспечения является прямое ассигнование (пенсий госслужащих, военнослужащих, социальных услуг престарелым и т.д.) из федерального бюджета.
Кроме того, в последнее время наряду с централизованными формами широкое распространение получает и негосударственное социальное обеспечение.
1. Муниципальное социальное обслуживание. Правительство Москвы осуществляет социальную политику, направленную на улучшение жизни москвичей всех социальных слоев и категорий. Действия Правительства Москвы направлены в первую очередь на защиту пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми и других малообеспеченных категорий населения. Так, согласно постановлению Правительства Москвы от 16.01.2001 № 31-ПП была утверждена комплексная программа мер социальной защиты жителей Москвы на 2001 г., согласно которой предусматривались:
Ежемесячные компенсационные выплаты бывшим военнослужащим-инвалидам, родителям военнослужащих,
погибшим в мирное время;
Увеличение размера дотаций остронуждающимся студентам;
Надбавки к пенсиям сверх социальной нормы и др.
Выплаты.
2. Негосударственные пенсионные фонды. Они осуществляют деятельность на основании Федерального закона от
07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах». Это - особая организационно-правовая форма
некоммерческой организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании соответствующих договоров населения с вкладчиками в пользу участников фонда.
Деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению населения включает аккумулирование
пенсионных взносов, размещение пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда и выплату негосударственных пенсий участникам фонда.
3. Благотворительная деятельность граждан и юридических лиц. Правовое регулирование благотворительной деятельности осуществляется на основании Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Закона г. Москвы от 05.07.1995 № 11-46 «О благотворительной деятельности».
Благотворительная деятельность - это добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной помощи в целях социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, а также других обстоятельств не способны самостоятельно реализовывать свои права и законные интересы.
4. Льготы и компенсации, предоставляемые работникам предприятиями, учреждениями, организациями за счет прибыли. Примером такого социального обеспечения может служить предоставление дополнительных дней отдыха отдельным категориям работников.
К видам социального обеспечения в РФ относятся: трудовые и социальные пенсии; страховые пособия (по безработице, временной нетрудоспособности, беременности и родам, гражданам, имеющим детей и др.); услуги в области социального обслуживания престарелых и инвалидов; оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования; и др. 2.
Еще по теме Организационно-правовые формы социального обеспечения.:
- § 3. Организационно-правовые формы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства
- 3.2. Организационные формы управления здравоохранением и социальным развитием.
- § 2. Организационные формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению реализации политических прав и свобод граждан в России
ФОРМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Государственное социальное обеспечение имеет несколько организационно-правовых форм, которые подразделяются на основе ряда признаков, главными из которых являются следующие:
- ? способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет которых предоставляется социальное обеспечение;
- ? круг лиц, обеспечиваемых за счет средств финансовых источников;
- ? вид обеспечения, предоставляемого кругу лиц за счет средств определенных источников;
- ? вид социальных рисков, с наступлением которых связывается возникновение права на соответствующий вид социального обеспечения;
- ? структура органов, осуществляющих социальное обеспечение.
К основным организационно-правовым формам социального
обеспечения относятся:
- 1) обязательное социальное страхование работающих лиц и иных граждан, подлежащих такому страхованию;
- 2) социальное обеспечение граждан за счет ассигнований из государственного бюджета.
Обязательное социальное страхование как организационноправовая форма социального обеспечения получила свое законодательное закрепление с принятием Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования в Российской Федерации». В нем приводится определение обязательного социального страхования как системы создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством РФ об обязательном социальном страховании.
К числу специфических признаков, посредством которых выделяют обязательное социальное страхование как форму социального обеспечения, относятся:
- - во-первых, способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет которых предоставляется социальное обеспечение в порядке обязательного социального страхования. В формировании финансовых ресурсов (источников) принимают участие работающие лица, которые осуществляют в обязательном (принудительном) порядке взносы в свое будущее социальное обеспечение, а в отдельных случаях - и членов своих семей;
- - во-вторых, круг лиц, обеспечиваемых за счет средств финансовых источников. Подлежат социальному обеспечению по системе обязательного социального страхования застрахованные граждане, а в случае их смерти - члены их семей. Застрахованными считаются российские граждане, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам; лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой; иные категории граждан, которые признаются застрахованными в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
- - в-третьих, страхователями выступают организации любых форм собственности, а также граждане, обязанные уплачивать страховые платежи (страховые взносы) в соответствующие фонды обязательного социального страхования. Страхователями выступают также и органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления, обязанные по законодательству о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы;
- - в-четвертых, страховщиками выступают специальные некоммерческие страховые организации, создаваемые в соответствии с законодательством о конкретных видах обязательного социального страхования. К ним относятся ПФР, ФСС России, ФФ ОМС;
- - в-пятых, виды обеспечения, предоставляемые застрахованным лицам, зависят от вида социального риска и соответственно средств определенного финансового источника. Поэтому их нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. В статье 7 Закона об основах социального страхования определены виды социальных страховых рисков: необходимость получения медицинской помощи; утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая; дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая. Страховыми же случаями признаются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие случаи, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
При наступлении одновременно нескольких страховых случаев порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
В-шестых, каждому виду страхового риска соответствует вид страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию .
К ним относятся следующие виды обеспечения: оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; трудовая пенсия по старости; трудовая пенсия по инвалидности; трудовая пенсия по случаю потери кормильца; пособие по временной нетрудоспособности (в том числе в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием); пособие по беременности и родам; ежемесячное пособие по уходу за ребенком (до достижения им полутора лет); единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; социальное пособие на погребение; страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию и иные виды страхового обеспечения.
Предоставление соответствующих видов социального страхового обеспечения застрахованным гражданам осуществляется фондами обязательного социального страхования.
Исходя из самого определения и действующих принципов осуществления обязательного социального страхования его можно представить как системное образование в виде нескольких подсистем (относительно самостоятельных систем в зависимости от видов обязательного социального страхования). В России к таким системам можно отнести:
- 1) обязательное пенсионное страхование;
- 2) обязательное социальное страхование в случае временной нетрудоспособности, включая материнство (беременность и роды), санаторно-курортное лечение и оздоровление;
- 3) обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- 4) обязательное медицинское страхование.
В настоящее время нет единого органа в лице федерального фонда обязательного социального страхования, из которого предоставлялись бы все виды обеспечения, охватываемые этой системой. По этой причине каждый социальный внебюджетный фонд производит определенные социальные страховые выплаты (выдачи). Так, ПФР выплачивает трудовые пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, пособие на погребение умершего пенсионера.
ФСС России выдает пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам, некоторые виды единовременных пособий (при постановке на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка и пр.), страховое возмещение при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях (единовременные и ежемесячные выплаты и пр.).
ФФОМС на основе платежей за обязательное медицинское страхование выравнивают возможности регионов страны по медицинскому лечению и обслуживанию населения.
Выплата пособия по безработице лицам в период поиска подходящей работы (в том числе в период временной нетрудоспособности безработного) и их участия в общественных работах; доплаты к пособию по безработице на лиц, находящихся на содержании безработного гражданина, производятся органами службы занятости населения и за счет средств государственного бюджета. (Государственный фонд занятости населения был ликвидирован, его функции переданы Министерству труда Российской Федерации, затем - Министерству здравоохранения и соцразвития Российской Федерации.)
Обязательное социальное страхование необходимо отличать от государственного личного страхования. Разграничение их производится в основном по контингентам обеспечиваемых, видам и условиям предоставления материального обеспечения. Например, военнослужащие подлежат государственному личному страхованию. В случае увечья (или смерти) военнослужащему (или его семье) выплачиваются страховые суммы за счет государственного бюджета. Следовательно, этот вид страхования не входит в систему государственного социального страхования.
Социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета своего законодательного определения и закрепления в настоящее время еще не получило. Поэтому его понятие выводится исходя из вышеуказанных признаков разграничения организационноправовых форм социального обеспечения. Его можно сформулировать в следующем виде: социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета - это система материального обеспечения и социального обслуживания отдельных категорий граждан, не подлежащих обязательному социальному страхованию, и предоставления отдельных видов социального обеспечения всему населению вне зависимости от принадлежности к определенным категориям граждан за счет бюджетных ассигнований. За счет бюджетных ассигнований осуществляется пенсионное обеспечение лиц офицерского состава, прапорщиков, мичманов Министерства обороны Российской Федерации и некоторых иных категорий лиц за выслугу лет, по инвалидности, а их семьям - по случаю потери кормильца. Им же выдаются различные виды социальных пособий, установленных законодательством.
За счет средств государственного бюджета производятся также выплаты некоторых пособий гражданам как членам общества, например, единовременные пособия при рождении ребенка неработающим гражданам; социальное пособие на погребение; компенсационные выплаты учащимся на питание; пособия беженцам и вынужденным переселенцам и т.п. Помимо этого за счет указанных средств предоставляются многие виды социальных услуг в учреждениях социального обслуживания: профессиональное обучение и реабилитация инвалидов и др.
Формирование основ рыночной экономики, переход к новым общественно-экономическим отношениям в России породили новое явление, как отмечалось выше, - бедность. Появление бедных граждан (социально слабых слоев населения) вызвало необходимость оказания им соответствующей материальной помощи и поддержки. Такая поддержка (как вид социального обеспечения) установлена Федеральным законом от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи», а нуждающиеся в ней лица определены как малоимущие семьи или малоимущие одиноко проживающие граждане. Цель государственной социальной помощи - поддержание уровня жизни малоимущих граждан (семей), среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Появление нового вида материального обеспечения социально слабых слоев населения неизбежно вызывает потребность в определении его места в системе права социального обеспечения. Одни авторы (Е.Е. Мачульская) полагают, что социальную помощь необходимо рассматривать в качестве самостоятельной организационно-правовой формы социального обеспечения. Другие (М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова) считают, что все виды и формы социальной помощи финансируются за счет бюджетных средств и, следовательно, их предоставление происходит в рамках такой организационно-правовой формы, как социальное обеспечение за счет бюджетных ассигнований. На наш взгляд, государственную социальную помощь следует все-таки рассматривать в качестве разновидности такой организационно-правовой формы социального обеспечения, как обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета.
Социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета как система материального обеспечения состоит из трех относительно самостоятельных подсистем:
- 1) социальное обеспечение особых контингентов граждан, находящихся на государственной или военной службе и иной приравненной к ней;
- 2) социальное обеспечение отдельных категорий лиц вне связи их с трудом;
- 3) государственная социальная помощь гражданам в связи с бедностью.
Формы социального обеспечения как способ его организации следует отличать от формы способа удовлетворения потребностей граждан видами данного обеспечения.
В смысле способов удовлетворения потребностей граждан в старости, при нетрудоспособности, в случае невозможности осуществлять за собой уход и в иных случаях под формой социального обеспечения рассматриваются денежные выплаты и натуральные выдачи (натуральное обеспечение). К денежным выплатам относятся различные виды пенсий и пособий, компенсационные выплаты. Натуральное обеспечение - это санаторно-курортное лечение, содержание детей в детских учреждениях, оказание социальных услуг, диетическое питание, медицинское обслуживание и т.п.
В литературе последних лет выделяют смешанную форму организации социального обеспечения. Под ней понимают одновременное использование обеих вышеназванных форм в отношении определенных категорий граждан, например государственных служащих, депутатов и др. Наряду с централизованными формами выделяют региональные и местные (локальные) формы социального обеспечения. В обобщенном виде данные формы представляют собой форму дополнительного материального обеспечения сверх выплат различных видов социального обеспечения, установленных федеральным законодательством. На практике это происходит следующим образом. За счет собственных средств (регионального бюджета) органы государственной власти субъекта Российской Федерации определяют либо повышенные размеры (в виде доплат) социальных выплат (пенсий, пособий, компенсационных выплат и пр.), установленных федеральным законодательством, либо вводят новые виды социального обеспечения. Это относится и к организациям, которые за счет собственных финансовых средств предоставляют дополнительное социальное обеспечение. Конечно, указанные организационно-правовые формы социального обеспечения могут видоизменяться, дополняться в зависимости от конкретных социальных и экономических условий развития общества на определенном этапе его развития.
Контрольные вопросы и задания
- 1. Определите совокупность (группы) общественных отношений, с помощью которых определяется понятие социального обеспечения.
- 2. Что входит в содержание понятия социальной защиты населения?
- 3. Какие основные функции присущи социальному обеспечению?
- 4. Что представляет собой форма социального обеспечения как способ ее организации?
- 5. Из каких подсистем состоит обязательное социальное страхование?
- 6. Перечислите системы, которые входят в социальное обеспечение, осуществляемое за счет ассигнований из государственного бюджета.
- В основе обязательного социального страхования лежит социальный страховой риск - это вероятное (возможное) событие, порождаемое объективными причинами, влекущее утрату заработка или снижение доходов ниже прожиточного минимума,вызывающее потребность граждан в соответствующих видах социального обеспечения.
Право на социальное обеспечение, закрепленное в Конституции РФ как одно из основных прав человека, требует создания специального механизма для его реализации. В зависимости от того, как организовано функционирование этого механизма, из каких элементов он состоит, как эти составные части связаны между собой и как регулируются соответствующие отношения, различают формы социального обеспечения.
Форма социального обеспечения - это организационно-правовой механизм, созданный для реализации конституционного права на социальное обеспечение.
Исторический опыт развития социального обеспечения свидетельствует о том, что основные его формы сложились ко второй половине XIX в. и с тех пор не претерпели существенных изменений. Социальное обеспечение в различных странах и в разные исторические периоды осуществляется практически в одних и тех же формах, но степень их развития и распространения различается в зависимости от социально-экономического развития общества, национальных традиций и ряда иных факторов.
Если рассматривать социальное обеспечение как участие общества в содержании тех его членов, которые из-за нетрудоспособности либо иных объективных причин не могут обеспечить себя самостоятельно, то формы такого обеспечения должны различаться прежде всего в зависимости от того, кто именно осуществляет эту деятельность от имени общества. Если социальное обеспечение осуществляется непосредственно государством, то такая форма является государственной , если иными субъектами, но при участии государства, - негосударственной. Это первый уровень классификации форм социального обеспечения.
Традиционным для юридической литературы и сформулированным В. С. Андреевым, который справедливо считается основоположником науки права социального обеспечения в России, является выделение форм социального обеспечения с учетом следующих признаков:
- - круг обеспечиваемых субъектов;
- - основания обеспечения, т.е. те конкретные жизненные обстоятельства, с которыми связывается право на обеспечение;
виды обеспечения, т.е. формы предоставления нуждающимся средств к существованию либо иных социальных благ;
- - способы создания финансовой основы, аккумулирования финансовых средств, необходимых для предоставления обеспечения нуждающимся;
- - субъекты, предоставляющие обеспечение либо иным образом участвующие в нем .
Невозможно назвать какой-то один, определяющий, наиболее важный критерий. Все они тесно связаны и ни один из них в отрыве от остальных не может быть признан достаточным для классификации форм социального обеспечения. На основании совокупности названных признаков, а также учитывая то обстоятельство, что негосударственное социальное обеспечение в настоящее время в России еще не достигло высокого уровня своего развития, можно выделить следующие формы социального обеспечения (рис. 1.1).
Обязательное социальное страхование является ведущей формой социального обеспечения, значение которой особенно велико в условиях рыночных отношений.
Рис. 1.1.
Обязательное социальное страхование - это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством РФ социальных страховых рисков.
Возникновение социального страхования относится к последней четверти XIX в. и связано с распространением наемного труда. В условиях, когда заработок рабочих стал единственным источником их средств к существованию, его утрата оборачивалась бедой не только для самого работника, но и для его иждивенцев. Это заставило задуматься над способами предотвращения негативных последствий потери заработка. Первоначально такой формой стало добровольное страхование, построенное на началах взаимопомощи, однако его существенным недостатком являлось то, что вся тяжесть оказания помощи потерявшим заработок ложилась на плечи самих трудящихся, а в результате дороговизны страхования за его чертой оказывались неквалифицированные работники с низким заработком, как раз те, кто наиболее подвержен этому риску.
Более совершенной формой является государственно-обязательное страхование, при которой все наемные работники или некоторые их категории подлежат обязательному страхованию в особых страховых учреждениях, деятельность которых подлежит специальному регулированию. Именно этот вид страхования первоначально получил наименование социального. Однако и оно не дает достаточной защиты, поскольку распространяется не на всех работников и не на все случаи потери заработка.
Первая обширная система социального страхования была создана в Германии правительством Бисмарка: в 1883 г. было введено страхование на случай болезни, в 1884 г. - страхование от несчастных случаев на производстве, в 1889 г. - страхование на случай инвалидности и старости. И до настоящего времени эта система является образцом для многих стран.
В России закон о страховании рабочих был принят в июне 1912 г. и предусматривал страховую защиту при болезни и несчастных случаях.
Особенностью социального страхования, отличающей его от иных видов страхования и придающей ему социальный характер, является особая природа страховых рисков. Эти риски, во-первых, связаны с потерей социально значимого вида доходов - заработной платы, что приводит к социально значимым последствиям - изменению материального положения работника; во-вторых, они носят массовый, чрезвычайно распространенный характер, касаются практически каждого наемного работника, а если учитывать, что при потере работником заработка изменяется материальное положение и членов его семьи, - то и практически всех членов общества.
Правовому регулированию обязательного социального страхования в России посвящен Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее - Закон об основах обязательного социального страхования) . Данное в нем легальное определение отражает правовую сущность обязательного социального страхования как формы социального обеспечения.
Разнообразные обстоятельства, которые могут привести к изменению материального и социального положения наемного работника, положены законодателем в основу классификации видов социального страхования, к которым относятся:
- обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности;
- обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- обязательное медицинское страхование;
- обязательное социальное страхование в связи с материнством;
- обязательное пенсионное страхование.
В качестве самостоятельного социального риска, а значит и фактора, формирующего особый вид страхования, закон ранее называл также потерю работы (признание безработным), однако современное бюджетное и налоговое законодательство придают защите в случае безработицы нестраховую форму.
Круг обеспечиваемых в рамках обязательного социального страхования установлен в ст. 6 Закона об основах обязательного социального страхования. В соответствии с общепринятой страховой терминологией эти лица именуются застрахованными. Круг обеспечиваемых и условия, при которых они приобретают статус застрахованных, определяется федеральными законами, регулирующими отдельные виды социального страхования. По общему правилу, распространяющемуся на все виды социального страхования, застрахованными являются физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства), работающие по трудовому договору. Состояние застрахованное™ возникает у них с момента заключения трудового договора (ст. 9 указанного Закона). Лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, и иные категории граждан подлежат обязательному социальному страхованию при условии уплаты ими или за них страховых взносов (ст. 1 того же Закона). В некоторых случаях, когда это специально предусмотрено федеральными законами, обязательное социальное страхование может распространяться и на других лиц.
Основания обеспечения в рамках обязательного страхования приобретают вид социальных страховых рисков. К их числу ст. 7 Закона об основах обязательного социального страхования относит:
- необходимость получения медицинской помощи;
- утрату застрахованным лицом заработка или другого дохода в связи с наступлением страхового случая;
- дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.
Страховыми случаями закон признает достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потерю кормильца, заболевание, травму, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие случаи, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
Все эти события характеризуются такими признаками, как вероятностный характер (это событие может как наступить, так и не наступить), возможность определения степени его вероятности, независимость его наступления от воли застрахованного. Важным для характеристики социального страхования является то, что обеспечение связывается не с самим фактом наступления этих событий, а с изменяющимся при этом материальным положением застрахованного.
Виды обеспечения по социальному страхованию определяются характером наступающих негативных последствий. Как правило, изменение материального положения застрахованного вызвано утратой им дохода (полностью или частично) в результате того, что он лишен возможности трудиться. Соответственно и способом защиты в таком случае должно стать возмещение этой утраты. Именно поэтому ст. 8 Закона об основах обязательного социального страхования в качестве видов обеспечения предусматривает прежде всего денежные выплаты (пенсии и пособия), размер которых прямо или косвенно соизмеряется с суммой утраченного дохода. Но материальное положение может измениться и при необходимости нести дополнительные расходы , поэтому в качестве вида обеспечения может выступать и компенсация расходов (фактически понесенных или предполагаемых). Несколько отличается обеспечение в рамках обязательного медицинского страхования. Изменение материального положения в данном случае вызвано необходимостью оплаты лечения. Однако организация данного вида страхования такова, что застрахованный фактически никаких расходов не несет, а предоставленные ему услуги оплачиваются непосредственно лечебному учреждению.
Средства, составляющие финансовую основу обязательного социального страхования, аккумулируются посредством сбора обязательных целевых платежей. Обязанность по их уплате возложена на страхователя, которым, как правило, является работодатель либо иное лицо, производящее оплату работы. Перечислять соответствующие платежи могут и иные лица как в силу закона (например, страхователем неработающего населения в рамках обязательного медицинского страхования являются органы исполнительной власти и местного самоуправления), так и добровольно (например, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, в некоторых видах обязательного социального страхования уплачивают взносы за себя на добровольной основе).
Аккумуляция средств на обязательное социальное страхование осуществляется специально созданными для этого государственными социальными внебюджетными фондами - Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Все они представляют собой самостоятельные финансово-кредитные учреждения, созданные для управления финансами соответствующих страховых систем. Средства фондов являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов, других фондов и не подлежат изъятию, что обеспечивает автономность и устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования.
Органы , предоставляющие обеспечение , определяются видом обязательного социального страхования. Как субъекты социального страхования государственные социальные внебюджетные фонды выполняют функции страховщиков, в том числе и по предоставлению страхового обеспечения. Так, ПФР назначает, пересчитывает и выплачивает трудовые пенсии и социальные пособия в случае смерти неработающего пенсионера; ФСС назначает страховые выплаты лицам, пострадавшим от несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, назначает и выплачивает пособия по временной нетрудоспособности. Иногда эти функции возложены и на страхователя. Именно он производит выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка и в некоторых других случаях.
Государственное социальное обеспечение за счет бюджетных средств, которое также называют государственным социальным обеспечением, более старая форма, чем обязательное социальное страхование. Пенсии для ветеранов, выплачиваемые за счет казны, были известны еще в Древней Греции; Рим, помимо денежных выплат, ввел раздачу бедным хлеба (аппопа ), который к концу республики получала почти треть населения ; для Средневековья с его весьма значительной степенью натурализации хозяйства и раздроблением страны на ряд полусамостоятельных в хозяйственном и политическом отношении территорий характерна экономическая слабость государства, но и оно сохраняло обеспечение за счет казны для крупных сановников, военачальников, префектов. Таким образом, социальное обеспечение из казны насчитывает уже не одно столетие.
Государственное социальное обеспечение - это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию изменения материального и (или) социального положения граждан, занятых особыми видами профессиональной деятельности, или независимо от факта их трудовой деятельности как членов общества при наступлении установленных в законодательстве социальных рисков нестрахового характера.
Эта система используется либо наряду с обеспечением страхового характера в отношении социальных рисков, на которые не распространяется социальное страхование, либо в отношении лиц, не подлежащих социальному страхованию.
Круг субъектов , обеспечиваемых в рамках государственного социального обеспечения, неоднороден. Во-первых, это лица, социальное обеспечение которых не может быть осуществлено в рамках социального страхования (военнослужащие, служащие органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, сотрудники Государственной противопожарной службы, прокурорские работники, сотрудники таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, судьи, а также члены семей этих лиц при потере кормильца). Это те, кто занимается особыми видами деятельности, при осуществлении которых имеет место более высокая степень риска утраты дохода, - военной и правоохранительной службой. В силу этого обстоятельства они не могут быть включены в единую систему социального страхования, для которого принципиальное значение имеет более или менее одинаковая степень риска, что, собственно, и позволяет застрахованным проявлять социальную солидарность друг с другом и на равных участвовать в покрытии возникающих убытков в виде потери заработка. Во-вторых, это лица, необходимость обеспечения которых вызвана функционированием государства и иных созданных им социальных институтов: участники войн и вооруженных конфликтов, лица, пострадавшие от террористических актов, от радиационных и техногенных катастроф, беженцы и вынужденные переселенцы и пр. В-третьих, это государственные служащие, социальное обеспечение которых государство организует как работодатель. К этой же категории обеспечиваемых следует отнести и иных лиц, осуществляющих государственные функции: депутатов, высших должностных лиц государства и ир. В-четвертых, это все члены общества (все население страны), включая и тех лиц, на которых распространяется обязательное социальное страхование.
Основаниями обеспечения за счет бюджета при этом являются те социальные риски, которые не покрываются (в соответствии с законодательством страны) или не могут быть покрыты (в силу их специфической нестраховой природы) социальным страхованием. Обеспечение в рамках этой формы может предоставляться при любых рисках, установленных законодательством страны, но для различных категорий обеспечиваемых лиц эти риски будут разными. Обеспечение может предоставляться также и в связи с изменением материального положения по иным причинам, не связанным с утратой дохода: рождением ребенка, воспитанием и содержанием его до достижения определенного возраста, необходимостью ухода за нетрудоспособными лицами, трудной жизненной ситуацией. Особым основанием государственного социального обеспечения в виде государственной социальной помощи является малообеспеченность , под которой в российском законодательстве понимается такой уровень обеспеченности одиноко проживающего гражданина или семьи, при котором он не превышает величины прожиточного минимума.
С основаниями государственного социального обеспечения связаны и его виды. Если обеспечение предоставляется в связи с изменением материального положения, - это, как правило, денежные выплаты, т.е. пенсии, пособия, компенсации. Возможны и натуральные предоставления в виде передачи в пользование или в собственность предметов первой необходимости, жилья, продуктов питания, средств гигиены, ортопедических изделий и пр. В рамках государственного социального обеспечения широко распространено предоставление социальных услуг, особенно в тех случаях, которые связаны с изменением социального положения (услуги социально- бытового характера, медицинские услуги, посторонний уход, консультационные услуги, услуги по трудоустройству и пр.).
С учетом того, что вопросы социального обеспечения относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а органы местного самоуправления также могут быть наделены некоторыми государственными полномочиями, финансовые средства , необходимые для предоставления государственного социального обеспечения, аккумулируются в бюджетах всех уровней бюджетной системы.
Принципы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов и источников их финансового обеспечения определяются Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ).
Финансовое обеспечение полномочий, отнесенных к ведению органов государственной власти РФ, осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Финансовое обеспечение полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляется ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Круг таких полномочий установлен п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ. Он является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в это положение закона. Все иные полномочия субъектов РФ по вопросам совместного ведения, установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Такой принцип разграничения полномочий и финансового обеспечения их осуществления гарантирует стабильность бюджетов и, как следствие, - реализацию прав граждан на социальное обеспечение. Это исключает существование так называемых нефинансируемых мандатов, при которых передаваемые субъектам Федерации полномочия не имели финансового обеспечения.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Многообразие оснований обеспечения и их видов обусловливает и множественность субъектов , предоставляющих обеспечение. Это прежде всего государственные органы социальной защиты населения, органы опеки и попечительства, органы государственной службы занятости и пр. Ведомственными органами, предоставляющими социальное обеспечение в связи с прохождением военной и правоохранительной службы, являются специальные подразделения Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Государственной противопожарной службы, Министерства юстиции, Федеральной таможенной службы, Генеральной прокуратуры и пр. Обеспечение может предоставляться и иными субъектами, в том числе и негосударственными, например организациями здравоохранения и образования, специализированными социальными службами и т.д., однако все они включаются в систему социального обеспечения но поручению государства и действуют под его контролем.
Негосударственное социальное обеспечение из всех форм социального обеспечения имеет наиболее давние традиции. Оно появилось значительно раньше государственного и в течение долгого времени существовало как единственная форма помощи неимущим. Социальными институтами, осуществлявшими обеспечение нуждающихся, были церковь, общины, ремесленные цехи, купеческие гильдии, благотворительные организации, а также частные лица, расходовавшие на эти цели собственные средства. В некоторые периоды истории такая форма негосударственного обеспечения, как милостыня, приобретала столь широкое распространение, что государству приходилось даже сдерживать ее, вплоть до применения карательных мер как к самим нищим, так и к тем, кто милостыню раздает.
Современное общество также не исключает эту форму социального обеспечения. Более того, ч. 3 ст. 39 Конституции РФ, провозглашая поощрение добровольного социального страхования, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности, возлагает на государство обязанность обеспечивать становление этих форм, принимать организационно-правовые и финансовые меры, направленные на стимулирование их развития. Как следует из текста Конституции РФ, эти формы обеспечения являются дополнительными, предоставляемыми помимо того, что предусмотрено в качестве обеспечения по государственному социальному страхованию или государственному социальному обеспечению.
Следует признать, что для современной России негосударственное социальное обеспечение еще не стало столь привычным делом, как это имело место в Российской империи. Основная причина такого положения заключается в экономических проблемах, все еще стоящих перед страной и ее населением, а также в том, что навыки благотворительности, присущие российскому обществу, были во многом утрачены за истекшие десятилетия. Однако некоторые положительные тенденции в этом направлении все же имеются, и сегодня можно констатировать наличие негосударственного социального обеспечения в России.
Основными формами негосударственного социального обеспечения являются:
- профессиональное обеспечение (предоставляемое хозяйствующими субъектами лицам, состоящим или состоявшим ранее в трудовых отношениях с ними, или членам их семей па основании коллективного договора, соглашения, трудового договора или локальных нормативных актов);
- муниципальное обеспечение (предоставляемое органами местного самоуправления за счет местных бюджетов в соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 14, п. 12 и 17 ч. 1 ст. 15, п. 13, 14 и 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ»;
- дополнительное социальное страхование (осуществление страховой защиты от социальных рисков за счет страховых взносов, добровольно уплачиваемых страхователями, например добровольное медицинское страхование, добровольное пенсионное страхование, страхование на случай рождения ребенка, страхование на случай болезни);
- негосударственное пенсионное обеспечение (в соответствии с Федеральным законом от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»);
- благотворительность (в соответствии с Федеральным законом от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»).
Мнение специалиста
В литературе высказываются и иные точки зрения относительно форм социального обеспечения. Так, Е. Е. Мачульская наряду с государственным социальным страхованием и социальным обеспечением за счет прямых ассигнований из бюджета выделяет такую самостоятельную форму социального обеспечения, как государственная социальная помощь (поддержка), предоставляемая лицам и семьям с низким уровнем дохода (ниже прожиточного минимума) . М. Н. Седельникова, также обнаруживая существенные отличия государственной социальной помощи от государственного социального обеспечения, тем не менее в качестве самостоятельной формы социального обеспечения ее нс называет . В. III. Шайхатдинов связывает организационно- правовые формы социального обеспечения со способами финансирования и относит к ним обязательное социальное страхование и бюджетное финансирование . Дополнительную классификацию форм социального обеспечения, обогащающую классификацию традиционную, предлагают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова: по степени распространения, централизации они выделяют централизованные (федеральные), региональные и местные (локальные) формы обеспечения .
- См., например: Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР: учебникдля вузов. М. : Юрид. лит., 1987. С. 13; Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения:учебник. С. 8; Право социального обеспечения России: учебник / отв. ред. Э. Г. Тучкова.С. 18-24.
- В литературе высказывается справедливая критика включения в понятие социальногострахования упоминания о возможном изменении социального положения как основанияпредоставления страховой защиты, поскольку страховыми средствами восстановление социального положения невозможно, это противоречит самой природе страхования как формызащиты от имущественных потерь. См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения.Перспективы развития. М. : Городец, 2000. С. 9; Федорова М. 10. Теоретические проблемыправового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 23. См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. С. 37(автор главы - В. Ш. Шайхатдинов).
- См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. С. 42; Правосоциального обеспечения России: учебник / отв. ред. Э. Г. Тучкова. С. 240.
Похожие статьи
